Ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства (далее — ОКС) является основанием для государственной регистрации права собственности на построенный/реконструированный ОКС. Вместе с этим Градостроительным кодексом предусмотрен закрытый перечень оснований для отказа в выдаче такого разрешения. В материале рассмотрим основные причины отказов и обсудим надлежащие способы защиты своего права в такой ситуации.
Процедура выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию предусмотрена ст. 55 ГрК РФ. Ее суть заключается в подтверждении факта строительства ОКС в соответствии с выданным разрешением на строительство и проектной документацией, а также градостроительным планом земельного участка (ГПЗУ), видом разрешенного использования земельного участка, а также ограничениями, установленными законодательством РФ (речь идет об охранных зонах и иных видах зон с особыми условиями использования территории — ЗОУИТ).
Лица, осуществляющие градостроительную деятельность, деятельность застройщиков земельных участков, вступают в административные отношения по выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, поскольку именно на основании данного документа регистрируется право собственности (постановление Президиума ВАС РФ от 07.06.2011 № 16197/10 по делу № А51-486/2010).
По общему правилу разрешение на ввод в эксплуатацию выдается уполномоченным в области архитектуры органом местного самоуправления либо специальным органом государственной власти субъекта РФ.
Для получения разрешения на ввод в эксплуатацию предоставляются разрешение на строительство, правоустанавливающие документы на земельный участок, документы о технологическом присоединении к инженерным сетям, документы об исполнительной съемке объекта с расположением ОКС на земельном участке с расположением инженерных сетей, технический план ОКС (выполняется кадастровым инженером); в отношении объектов, подлежащих государственному стройнадзору (по площади, этажности строительства и т.д.), предусматривается получение заключения о соответствии ОКС требованиям проектной документации и нормативным требованиям — (ЗОС).
Для выдачи разрешения на строительство предусмотрены административные регламенты, результатом взаимодействия по которым является либо выдача разрешения на ввод в эксплуатацию, либо отказ в выдаче. Также возможен отказ в принятии документов (некомплект, отсутствие полномочий).
Основания для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию
Общие основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предусмотрены ч. 6 ст. 55 ГрК РФ. Как правило, причины, по которым такое может произойти, не являются устранимыми в административном порядке.
Так, например, возможно получить отказ по причине того, что строительство произведено в отсутствие разрешения на строительство, правоустанавливающих документов на земельный участок и пр. Таким образом, на практике застройщик может столкнуться с отказом как при вводе в эксплуатацию ОКС, так и при регистрации прав собственности на них. В ряде случаев застройщик может столкнуться со сложностями при получении разрешения на строительство или разрешения на ввод в эксплуатацию. Тогда он может подготовить позицию для дальнейшего судебного разрешения данного вопроса. Разберем наиболее распространенные ситуации.
Так, например, в последнее время в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (ЕГРН) были внесены множество ЗОУИТ, которые по своему режиму использования содержат абсолютные ограничения для строительства или требуют дополнительных согласований, например, на зоне минимальных расстояний газопроводов (требуется согласование организации балансодержателя сетей). Довольно распространены зоны охраны объектов культурного наследия (ОКН), также распространены различные приаэродромные зоны, охранные зоны рек, ручьев, санитарные зоны.
В этих случаях застройщик может столкнуться с трудностями при получении согласований и осуществить строительство на свой риск на собственной земле и впоследствии в отсутствие иного способа защиты права обратиться в суд с требованием о признании за ним права собственности. Например, в решении от 28.09.2020 по делу № 2-1688/2020 Мытищинский городской суд Московской области указал, что не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка. Суд установил, что спорные строения принадлежат ответчику на праве собственности, построены данные строения с 1955 по 2007 г.
Таким образом, строения нельзя отнести к категории самовольных, поскольку они построены задолго до введения в действие Гражданского кодекса РФ, вступившего в силу в 1995 г.
А вот при выборе способа защиты права путем обжалования отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию суды в таких ситуациях подходят более строго к застройщикам. Так, отказывая застройщику в жалобе, ВС РФ в Определении от 29.04.2022 № 305-ЭС22-5196 по делу № А40-176397/2020 указал:
цитируем документ
Кроме того, суды сочли, что министерство обоснованно отказало в выдаче разрешения, поскольку объекты капитального строительства, для ввода в эксплуатацию которых ООО «<…>» испрашивало разрешение, находятся в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы. Размещение таких объектов не отвечает разрешенному использованию земельных участков, на которых они возведены, предусмотренному градостроительным планом, а также ограничениям в их использовании, установленным в соответствии с земельным, водоохранным законодательством, санитарными правилами. Данное обстоятельство является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии с пунктами 2, 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В одном из дел суд пришел к выводу о несоответствии технических характеристик фактически возведенного объекта содержанию разрешения на строительство в части общей площади и строительного объема (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.05.2016 № Ф08-2584/2016 по делу № А32-2534/2015).
Распространены случаи, когда проблемы с вводом в эксплуатацию возникают в связи с близостью построенного ОКН к границе земельного участка, то есть не были соблюдены допуски при строительстве. На такой объект также вряд ли удастся получить разрешение на ввод в эксплуатацию.
Вместе с тем по общему правилу правоприменительная практика в таких случаях сводится к следующим особенностям:
-
суды признают право на объекты самовольного строительства, расположенные на земельных участках, находящихся в собственности граждан либо организаций, если не будет установлено, что такая постройка несет угрозу жизни граждан либо нарушает права третьих лиц. Если, например, будет установлено, что имеются противопожарные нарушения (у нежилого здания отсутствует эвакуационный выход) либо будут выявлены дефекты строительства, несущие угрозу (дело № 33-24643/2021 в Московском областном суде по иску муниципалитета к физическому лицу);
-
суды не признают право на самовольную постройку, расположенную близко к границе участка, если она нарушает права соседа (снег сваливается на земельный участок соседа, нарушаются противопожарные нормативы и создается опасность пожара) (дело № 2-1787/2020);
-
также суды не признают право на многоквартирные дома, если они расположены на земельных участках, предусмотренных под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС), либо садовых участках, либо под личное подсобное хозяйство (ЛПХ), либо на землях лесного фонда. Напротив, муниципалитеты обращаются с исками о сносе таких объектов (дело № 2-5026/2014 в Пушкинском городском суде Московской области по иску Администрации района к физическому лицу);
-
также сложности возникнут при строительстве на землях, в отношении которых принято решение об изъятии, например, под проектируемую дорогу.
В судах по таким объектам по общему правилу назначается судебная экспертиза. С 2024 г. такая экспертиза должна проводиться в Российском Федеральном центре судебной экспертизы при Министерстве юстиции РФ.
Необходимо ли разрешение на ввод в эксплуатацию частей жилых домов и вспомогательных сооружений
В настоящее время сложилась обширная и повсеместная практика раздела домов, находящихся в общей долевой собственности. В этом случае в результате раздела (как правило, по судебному решению) возникают отдельные объекты — части жилого дома. Каждый собственник части наделяется земельным участком и начинает реконструировать свою часть.
Однако в последнее время в выдаче разрешений на строительство/реконструкцию частей жилого дома может быть отказано в связи с тем, что наличие частей дома как отдельных объектов рассматривается как блокированная застройка на территории земельных участков с видом разрешенного использования ИЖС.
Такая вольная трактовка Градостроительного кодекса (ГрК) создает проблемы собственникам таких частей дома, поскольку исполнение требований муниципалитета сопряжено с необходимостью изменений правил землепользования и застройки, действующих на территории. Однако эта задача для частного лица практически невыполнима, поскольку речь идет об изменении нормативно-правового акта. При таких обстоятельствах застройщики могут обращаться в суд с требованием о признании права собственности на объект в реконструированном виде (дело № 2-5502/2023 в Пушкинском городском суде).
Также на практике застройщики сталкиваются с необходимостью ввода в эксплуатацию вспомогательных зданий и сооружений. В соответствии с п. 3 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, критерии отнесения к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Признание здания/строения вспомогательным предполагает наличие основного строения. Как правило, из паспорта БТИ видно, что есть основное здание и есть пристройки и надворные постройки, которые изначально и задумывались как вспомогательные.
Например, в одном из дел общество обратилось в суд города с заявлением о признании незаконным отказа Управления Росреестра в государственной регистрации права собственности общества на двухэтажное сооружение вспомогательного использования — комплексную трансформаторную подстанцию (Определение ВС РФ от 07.04.2015 № 305-КГ15-2268 по делу № А40-133184/2013‑33‑1108).
ВС РФ пришел к выводу о том, что документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества в случае, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство, и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, является декларация о таком объекте недвижимого имущества (п. 3 ст. 25.3 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Вместе с тем если спорный объект не является отдельно стоящим строением, а входит в комплекс капитальных гаражей и сараев, то положения п. 1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ к спорным правоотношениям неприменимы (Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 12.01.2017 № 86-КГ16-8).
У арендаторов земельных участков вариантов зарегистрировать права на возведенный объект ОКС меньше. Путь, по сути, один — получение разрешения на строительство и затем ввод в эксплуатацию. В случае если где-то возникает отказ — то вариант судебной защиты: оспаривание отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию в суде по КАС для физлиц либо в арбитражном суде для юридических лиц и предпринимателей.
Другой пример — ВС РФ рассмотрел ситуацию, когда у застройщика истек срок договора аренды после окончания строительства и он не смог получить разрешение на ввод в эксплуатацию (Определение ВС РФ от 23.01.2024 № 305-ЭС23-20117 по делу № А41-96091/2022).
ВС РФ указал, что истечение срока действия договора аренды земельного участка, предоставленного для строительства объекта недвижимости, на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, который правомерно возведен в период действия разрешения на строительство на арендованном участке, не свидетельствует об отсутствии правоустанавливающих документов на землю и не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию со ссылкой на нарушение п. 1 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ.
цитируем документ
Градостроительным законодательством не установлен срок для обращения за получением разрешения на ввод в эксплуатацию правомерно возведенного объекта. Однако введение объекта в эксплуатацию должно быть осуществлено в разумные сроки с учетом необходимости оформления правоустанавливающих документов на объект и для скорейшего достижения той цели, для реализации которой участок был предоставлен в аренду.
В контексте приведенного толкования действующего законодательства само по себе истечение срока действия договора аренды земельного участка на момент обращения заявителя в уполномоченный орган за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не свидетельствует о проведении работ с нарушением обязательных требований при строительстве, о самовольном строительстве объекта на данном земельном участке и не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости, правомерно возведенного на земельном участке, предоставленном в аренду для его строительства, на основании надлежащих разрешительных документов. Вопрос разрешения на ввод в эксплуатацию — ключ к праву собственности на ОКС. А собственность на ОКС — существенная гарантия от притязаний со стороны третьих лиц и возможность использовать ее как в предпринимательской деятельности, так и для личного пользования, а также возможность введения ОКС в гражданский оборот.
При этом сама по себе регистрация права собственности, вне зависимости от регистрации права без разрешения на ввод в эксплуатацию по так называемой дачной амнистии, либо по иным документам о создании, либо на основании разрешения на ввод в эксплуатацию не является абсолютной гарантией того, что по прошествии времени не будут заявлены требования о сносе по основаниям несоответствия вида разрешенного использования земельного участка либо по иным причинам, о которых собственник ОКС мог и не знать, даже исполнив формально все требования законодательства при строительстве, например, в случае выявления магистральных газопроводов и участков в зоне минимальных расстояний.
Резюме
В заключение хочется отметить, что с точки зрения судебной практики отказ в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию является важным моментом при решении вопроса о защите прав застройщика. Вариантов судебной защиты по меньшей мере два: либо оспаривать отказ в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, либо сразу идти с исковыми требованиями о признании права собственности как на созданный объект или по правилам — как на самовольную постройку. И на данном этапе очень важно правильно оценить надлежащий способ защиты своего права.
Судебный вариант по ст. 218 ГК РФ как на созданный объект в судебном порядке возможен только в случае, если созданный ОКС не будет рассматриваться как самовольная постройка. Защита права путем признания права собственности в судебном порядке возможна только в случае, если земельный участок находится у застройщика на праве собственности, пожизненного наследуемого владения либо постоянного бессрочного пользования (ст. 222 ГК РФ). Признание прав на самовольные постройки на арендованной земле законом не предусмотрен. Многие с таким столкнулись, когда выявились магистральные газопроводы и участки оказались в зоне минимальных расстояний. Также таких случаев много в г. Москве, создан целый перечень объектов самовольного строительства, в том числе введенных в эксплуатацию в установленном порядке. Но это отдельная тема.