Поправки в Конституцию. Что изменится после реформы?

Госдума приняла 23.01.2020 в первом чтении законопроект с поправками в Конституцию. В них предлагается ограничить приоритет международных норм перед национальными, ввести случаи предварительного конституционного контроля, сократить количество судей КС РФ, запретить губернаторам, членам парламента, правительства и судьям иметь иностранное гражданство или вид на жительство. Кроме того, Совет Федерации получит право прекращать полномочия судей КС РФ, ВС РФ, кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Президент РФ озвучил изменения в Конституцию в Послании Федеральному Собранию 15.01.2020. В тот же день он подписал распоряжение о создании рабочей группы для подготовки поправок. В нее вошли 75 человек. Из них около 12 человек являются юристами: Павел Крашенинников (председатель Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству), Сурен Авакьян (зав­кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова), Сергей Белов (декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета) и другие. Остальные — деятели культуры, спорта и т.д.

В Госдуму поправки были внесены 20.01.2020. Это проект закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». Он размещен на сайте Госдумы под № 885214-7. Госдума приняла его в первом чтении 23.01.2020. Поправки к проекту принимались до 06.02.2020.

Предлагаемые изменения касаются только глав 3—8 Конституции. Документ не затрагивает фундаментальные основы Конституции, предусмотренные в главах 1 и 2.

Международные нормы

Приоритет международных норм над национальными, который закреплен в ст. 15 Конституции, будет ограничен. В проекте предлагается включить положение о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных догово­ров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в РФ. Чтобы появилось право не исполнять решение международного органа, противоречие норм должен установить КС РФ. При этом фактически данное предложение применяется в России. КС РФ уже приходил к выводу о том, что если постановление ЕСПЧ противоречит Конституции, то оно не подлежит исполнению (см. постановление КС РФ от 14.07.2015 № 21-П).

Саму ст. 15 Конституции о приоритете международных норм изменить путем внесения поправок нельзя. Это возможно только путем принятия новой Конституции.

Запрет на двойное гражданство

В законопроекте предлагается дополнить положения Конституции о требованиях к губернаторам, членам парламента, правительства и судьям. Эти лица должны будут постоянно проживать в России.

Также им нельзя будет иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтвер­ждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

Судьи

Совет Федерации получит право прекращать полномочия судей КС РФ, ВС РФ, кассационных и апелляционных судов. Основание — совершение ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также иные предусмотренные федеральным конституционным законом случаи, свидетельствующие о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Сейчас же признается принцип независимости судебной власти от других ветвей власти. Поэтому полномочия судей апелляционных и кассационных судов может прекратить только Высшая квалификационная коллегия судей по основаниям, предусмотренным в ст. 14 Закона РФ от 26.06.92 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».

Кроме того, возможность обжалования решения Совета Федерации о прекращении полномочий судьи законодательством не пред­усмотрена (в отличие от нынешней ситуации, когда решение принимает Высшая квалификационная коллегия судей и его можно обжаловать в ВС РФ).

Президент

Поправки затрагивают требования к Президенту РФ.

В частности, предлагается увеличить срок, в течение которого кандидат в президенты должен жить в России. Сейчас пред­усмотрено, что Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. В поправках указано, что не менее 25 лет.

При этом появится дополнение о том, что такое лицо не должно иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Причем не только на момент выборов, но и ранее.

Требование к кандидату на должность Президента РФ об отсутствии у него гражданства иностранного государства не будет распространяться на граждан РФ, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в РФ государства или территории принятой в РФ части государства.

Одно и то же лицо не сможет занимать должность Президента РФ более двух сроков. Раньше в этой норме было указано «более двух сроков подряд». Из-за этого не было однозначно понятно, может ли стать президентом лицо, если оно было президентом два срока, а потом был перерыв. Такая ситуация произошла, ко­гда Владимир Путин два раза подряд был Президентом РФ, потом один срок пропустил и снова стал Президентом РФ еще на два срока подряд. Теперь будет указано ясно, что Президентом РФ можно быть всего два срока, независимо от того, был ли перерыв.

Госсовет

Президент РФ получит право сформировать Государственный Совет в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Статус Государственного Совета будет определен в отдельном федеральном законе. Из данных поправок не ясно, чем конкретно займется Государственный Совет. Пока только можно сказать, что его функционал напоминает полномочия Президента РФ. Поэтому наличие Государственного Совета может существенно ограничить работу следующего Президента РФ.

Правительство

Изменятся правила назначения Председателя Правительства РФ. Кандидатуру Председателя Правительства РФ будет утверждать Госдума по представлению Президента РФ. Далее Президент РФ назначит утвержденного Председателя Правительства РФ. Сейчас Председателя Правительства РФ назначает Президент РФ с согласия Госдумы.

Также Госдума будет утвер­ждать по представлению Председателя Правительства РФ кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Президент не сможет отказать в их назначении. Исключение — федеральные министры, ведающие вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности. Их будет назначать после консультаций с Советом Федерации Президент РФ. Сейчас Президент РФ назначает всех федеральных министров.

Состав КС РФ

В законопроекте предлагается сократить количество судей КС РФ. Сейчас их 19. Если проект примут, то в КС РФ будет только 11 судей. Необходимость такой поправки разработчики связывают с тем, что до конца 2010 г. в КС РФ было две палаты, 10 судей в одной и девять — в другой. После этого структура суда изменилась, палаты были упразднены, а количество судей осталось тем же.

Кроме того, в этом году трое действующих судей КС РФ достигнут максимального срока для судей — 70 лет. Это Н. Бондарь, А. Бойцов, Ю. Данилов. Также 70 лет в этом году исполнится Председателю ВС РФ В. Зорькину. Но на него не распространяются правила о предельном возрасте. Поэтому пока не ясно, в каком составе останется работать КС РФ. Вероятно, кому-то из судей придется уйти.

Предварительный конституционный контроль

У Президента РФ появится возможность обращаться в КС РФ с запросом о проверке конституционности одобренного парламентом закона до его подписания. Сейчас предварительный контроль КС РФ осуществляет только в отношении не вступивших в силу положений международных договоров РФ.

В частности, КС РФ будет по запросу Президента РФ проверять конституционность законов, принятых в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции, до их подписания. Речь идет о двух случаях, когда Президент РФ может использовать право вето.

Первый: если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то парламент должен будет рассмотреть его еще раз. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то Президент РФ должен будет подписать его в течение семи дней и обнародовать. В течение этого срока Президент РФ сможет обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона. Тогда срок для подписания такого закона приостановится на время рассмотрения запроса КС РФ. Если КС РФ подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ подпишет его в трехдневный срок с момента вынесения КС РФ соответствующего решения. Если КС РФ не подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ вернет его в Госдуму без подписания.

Второй: федеральный консти­туционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госдумы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Президент РФ будет вправе обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона. Таким образом, он сможет с помощью КС РФ заблокировать подписание и вступ­ление в силу федерального конституционного закона.

Также КС РФ будет:

• разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции (в порядке, установленном федеральным конституционным законом);
• по запросу Президента РФ проверять конституционность законов субъектов РФ до их подписания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Местное самоуправление

Муниципальные органы войдут в систему органов публичной власти.

Цитируем документ

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Часть 3 ст. 132 Конституции в редакции проекта

Сейчас в Конституции указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). Кроме того, это закреплено в ратифицированной Европейской хартии местного самоуправления.

Социальные гарантии

В целях защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны ст. 75 Конституции предлагается дополнить положениями, устанавливающими минимальный размер оплаты труда не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по России, гарантии обязательной индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат. Также на конституционном уровне определят, что система пенсионного обеспечения формируется на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений.

Прокуратура

Для обеспечения большей прозрачности работы силовых ведомств, правоохранительных органов, независимости органов прокуратуры в субъектах РФ назначение руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также прокуроров субъектов РФ предлагается осуществлять после консультаций с Советом Федерации.

Голосование

В поправках предусмотрено, что законопроект выносится на общероссийское голосование. Однако в каком порядке оно будет происходить, не ясно. Такое голосование не является референдумом. Процедура общероссийского голосования, а также порядок принятия поправок в Конституцию через общероссийское голосование законодательно не определены.

Поправки будут считаться принятыми, если их одобрят не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госдумы, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также не менее двух третей законодательных органов субъектов РФ (главы IV и V Федерального закона от 04.03.98 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»). При этом никакого общероссийского голосования не требуется.

Председатель ЦИК Элла Памфилова указывала, что голосование действительно не обязательно и что это инициатива Президента РФ — провести такое голосование. Также она отметила, что, возможно, голосование проведут в апреле 2020 г.