С 1 сентября 2015 г. вступила в силу новая редакция ст. 222 ГК РФ. Теперь в ней появилась ч. 4, которая предоставляет муниципальным властям право самостоятельно, во внесудебном порядке сносить самовольные постройки, расположенные на муниципальных земельных участках, если это участки с особыми условиями использования либо находятся на территории общего пользования или в полосе отвода инженерных сетей (Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ). Как эта норма работает на практике, можно было увидеть в многочисленных сюжетах о событиях 9—10 февраля 2016 г., когда власти Москвы снесли около 100 объектов, признав их самовольными постройками (см. постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы»). На сегодняшний день, пока действия московских властей не получили оценку высших судебных инстанций, а норму ч. 4 ст. 222 ГК РФ еще не проверили на соответствие Конституции РФ, этот опыт может в любой момент повторить любая городская администрация в России. О том, как владелец постройки может защититься от сноса и что можно предпринять, если постройку все-таки снесли, читайте в этом материале.
В части 4 ст. 222 ГК РФ предусмотрено два варианта процедуры сноса самовольных построек муниципальными властями во внесудебном порядке.
Первый предусмотрен для ситуации, когда лицо, которое возвело самовольную постройку, известно. Администрация принимает решение о сносе, а затем в течение семи дней направляет лицу, создавшему самовольную постройку, копию решения и дает срок на добровольный снос. Срок для сноса самовольной постройки устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев.
Второй вариант процедуры сноса применяется, если лицо, которое возвело самовольную постройку, неизвестно. В таком случае администрация также принимает решение о сносе, а затем в течение семи дней публикует сообщение о сносе в своей официальной газете, на сайте, а также ставит в границах участка, на котором создана постройка, информационный щит с сообщением о планируемом сносе. По истечении двух месяцев после публикации администрация имеет право снести постройку.
Причем если в случае, когда лицо, которое возвело постройку, неизвестно, право местной администрации снести самовольную постройку прямо предусмотрено в законе, то в случае, когда владелец самовольной постройки известен, право администрации на снос во внесудебном порядке прямо в законе не прописано.
Какие риски заложены в ч. 4 ст. 222 ГК РФ
Чтобы определить стратегию защиты в ситуации, когда объекту, который построила компания, грозит снос на основании ч. 4 ст. 222 ГК РФ, необходимо правильно понимать, какие угрозы для бизнеса исходят от этой нормы. Здесь можно выделить четыре основных риска:
-
в части 4 ст. 222 ГК РФ не установлен минимальный срок для добровольного сноса. Поэтому администрация может дать владельцу постройки любой сколь угодно короткий срок, вплоть до одного дня, по истечении которого она сможет снести постройку. Для сравнения отметим, что в случае сноса на основании решения суда пристав обязан дать на добровольный снос пять дней (ч. 12 ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», далее — Закон об исполнительном производстве);
-
в норме нет указания на то, что должно являться основанием для принятия муниципальным органом решения о сносе, а именно, как администрация должна проверять самовольность строительства и как должны быть оформлены результаты проверки. Поэтому муниципальный орган может признать постройку самовольной исключительно по своему усмотрению, не обращая внимания на документы о праве собственности и решения судов. Для сравнения отметим, что снос в судебном порядке осуществляется только на основании вступившего в силу решения суда, которое суд принимает, заслушав владельца постройки и оценив представленные им доказательства законности ее возведения;
-
в части 4 ст. 222 ГК РФ не установлен срок для принятия администрацией решения о сносе, поэтому администрация может никуда не торопиться и сколь угодно долго держать владельца постройки в состоянии неопределенности: снесет администрация постройку или нет? Для сравнения отметим, что для случаев сноса в судебном порядке существует трехлетний срок давности, кроме случаев, когда постройка угрожает жизни и здоровью граждан или собственник земельного участка, на котором возведена постройка, владеет им, а значит, его требование о сносе представляет собой негаторный иск, на который исковая давность не распространяется (ч. 6, 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации»);
-
в рассматриваемой норме не установлена обязанность администрации производить снос с участием понятых, составлять опись имущества, находящегося в сносимой постройке, принимать меры по обеспечению его сохранности. Для сравнения отметим, что в случае, когда постройка сносится на основании решения суда, все эти действия обязан провести судебный пристав (ст. 107 Закона об исполнительном производстве).
Как предотвратить снос
Прежде всего владельцам построек, находящихся в «группе риска», необходимо следить за сообщениями о планируемых сносах, которые публикуются в официальном издании и на интернет-сайте местной администрации, за установкой на земельном участке щитов с информацией о сносе. Если же постановление о предстоящем сносе принадлежащей вам постройки на основании ч. 4 ст. 222 ГК РФ все же опубликовано, возможны два варианта действий, выбор между которыми зависит от текущего состояния оформления прав на постройку.
Вариант первый: постройка возведена самовольно, право собственности на нее не зарегистрировано. Сюда же относятся случаи, когда администрация ранее обращалась в суд с иском о сносе постройки, но суд ей отказал по формальным основаниям, не связанным с наличием права собственности на постройку, например из-за пропуска срока исковой давности. В такой ситуации необходимо прежде всего обращаться в суд с иском к местной администрации о признании права собственности на самовольную постройку. Если суд иск удовлетворит, у владельца постройки появится право собственности, возникшее на основании решения суда, а сама постройка уже перестанет быть самовольной. Сносить такую постройку администрация будет не вправе. Если же суд в иске откажет, то постройку снесут. В этом случае необходимо будет решать вопрос с компенсацией расходов на строительство.
Вариант второй: постройка не является самовольной, так как возведена на законном основании с соблюдением норм земельного и градостроительного законодательства. В этом случае необходимо сделать следующее:
-
обратиться в местную администрацию с просьбой исключить объект из постановления о сносе. Например, в Москве Госинспекция по недвижимости на основании заявления владельца исключила из списка подлежащих сносу построек один павильон на том основании, что его владелец переложил все городские коммуникации, однако эта информация не была должным образом отражена в реестре подземных сооружений Мосгоргеотреста. С учетом новых обстоятельств разбирательства по этому объекту продолжатся в судебном порядке, так как под условия ч. 4 ст. 222 ГК РФ, допускающие снос постройки во внесудебном порядке, павильон уже не попадает (информацию о постройке можно найти на сайте Госинспекции по ссылке: ggi.mos.ru/presscenter/news/detail/2536072.html);
-
обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления местной администрации о сносе. Если постановление касается только одного объекта, принадлежащего индивидуальному предпринимателю или коммерческой организации, то заявление необходимо подавать в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда заявитель узнал о постановлении (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Если постановление касается многих владельцев построек и по своему характеру является нормативным актом, то заявление о его оспаривании необходимо подавать в краевой или областной суд общей юрисдикции (ч. 2 ст. 20 КАС РФ). В заявлении стоит просить суд принять обеспечительные меры или меры предварительной защиты в виде запрета администрации совершать снос до вступления в силу решения по вашей жалобе. Доказывать самовольность постройки должна администрация. Если она этого не сделает, то суд обязан признать постановление незаконным.
Практика такого оспаривания уже есть, однако складывается она пока что не в пользу владельцев построек. Так, некоторые владельцы снесенных объектов в Москве обжаловали постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП, на основании которого проводился снос торговых павильонов 9 февраля 2016 г. в части принадлежащих им объектов. В обоснование они ссылались на то, что каждый из этих объектов был принят местными властями в эксплуатацию, на каждый из объектов в ЕГРП зарегистрировано право собственности и под строительство каждого объекта выделялся земельный участок. В отношении одного из объектов префектура округа обращалась в суд с иском о его сносе, но суд в иске отказал по причине пропуска срока исковой давности. Тем не менее, несмотря на это решением Мосгорсуда от 24.12.2015 по делу № 3а‑907/2015, владельцам построек в удовлетворении их заявлений было отказано.
Цитируем документ
Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в ч. 1 ст. 222 ГК РФ четыре признака самовольной постройки: постройка возведена либо на земельном участке, не предоставленном в установленном законом порядке, либо на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо без получения необходимых разрешений, либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (причем для определения ее таковой достаточно наличия хотя бы одного из этих признаков), и установил в ч. 2 этой же статьи последствия, то есть санкцию за данное правонарушение в виде отказа признания права собственности за застройщиком
Суд признал все четыре объекта, в отношении которых подавались заявления, самовольными постройками, поскольку земельные участки, на которых они были возведены, предоставлялись для строительства некапитальных сооружений, тогда как все здания оказались капитальными и к тому же находились в охранных зонах сетей и сооружений централизованной системы водоотведения, сетей связи и сооружений связи, линейных объектов, а также на территориях общего пользования.
Нередки ситуации, когда на планируемые администрацией к сносу объекты у их застройщиков есть зарегистрированное право собственности. В ходе оспаривания постановления местной администрации о сносе необходимо быть готовым к тому, что администрация, отстаивая законность своего постановления, будет отрицать какое-либо значение этого обстоятельства, ссылаясь на ч. 23 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», согласно которому регистрация права на недвижимое имущество не исключает возможности предъявления требования о его сносе как самовольной постройки. Возражая против этого довода, стоит обратить внимание суда на то, что в этом разъяснении «предъявление требования» означает предъявление иска в суд, так как на момент принятия этого постановления снос самовольной постройки мог быть осуществлен только в судебном порядке. В период, когда принималось это постановление, административного порядка сноса самовольных построек не существовало. Данное разъяснение основано на ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которой зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку на сегодняшний день данная норма не изменилась, то разъяснение Пленумов ВС РФ и ВАС РФ сохраняет силу и в настоящее время с учетом действия новой редакции ч. 4 ст. 222 ГК РФ.
Если объект все-таки снесли
Прежде всего в качестве примера необходимо обратить внимание на п. 11—13 постановления Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП — в них предусмотрена выплата компенсации за снесенные объекты. Правда, порядок ее расчета не определен и сведений о том, что кто-то из бывших владельцев снесенных объектов ее получил, пока нет. Но тем не менее сама эта норма позволяет владельцам снесенных построек рассчитывать на компенсацию.
Бывший владелец снесенных объектов может предъявлять в суд иск к администрации о возмещении вреда, причиненного сносом на основании ст. 1069 ГК РФ. Размер возмещения будет включать в себя рыночную стоимость постройки, расходы на ее восстановление, а также стоимость уничтоженных остатков товара. Для этой цели стоит заранее, еще до сноса, получить отчет о рыночной стоимости здания и права на земельный участок под ним, организовать в ночное время охрану здания и видеонаблюдение за происходящим вокруг него, если в постройке расположен магазин, то обеспечить точный учет товарных остатков на конец каждого дня. Но это сработает только в том случае, если снесенный объект не являлся самовольной постройкой и этот факт будет установлен в суде.
Иная ситуация, если снесенный объект является самовольной постройкой. С одной стороны, ее возведение является нарушением, допущенным построившим ее лицом, а снос произведен администрацией на законном основании. С другой стороны, часто бывает ситуация, когда самовольное строительство было невозможным без «содействия» местной администрации, которая в нарушение закона предоставила под строительство земельный участок, выдала необходимые для строительства разрешения и согласования. Владелец самовольной постройки был вправе доверять администрации как органу власти и считать, что все действия совершаются на законном основании. Так можно ли взыскать возмещение вреда в этом случае?
В судебной практике был период, когда ВАС РФ отвечал на этот вопрос положительно, так как застройщик мог полагать, что при предоставлении ему земельного участка для строительства спорного объекта администрация учла требования действующего законодательства. Поэтому в случае сноса объекта по решению суда как самовольного его владелец вправе требовать от местной администрации возмещения ущерба, включающего расходы по строительству и сносу спорного объекта (постановления Президиума ВАС РФ от 09.07.2009 № 1034/09 по делу № А65-12664/2007-СГ3-15, от 11.10.2011 № 6474/11 по делу № А33-7655/2010).
Однако в 2012 г. практика ВАС РФ изменилась. Взыскать убытки мог только добросовестный владелец самовольной постройки — если он, несмотря на незаконность действий местной администрации, не знал и не мог знать об этом. Вместе с тем если он в этой ситуации совершал на основании незаконных актов администрации какие-либо действия, следствием которых явилось неосновательное обогащение соответствующего публичного образования, либо заключало и исполняло на основании незаконного акта гражданско-правовые сделки, являющиеся в силу этого не действительными, такое лицо не лишено права требовать возмещения неосновательного обогащения или проведения двусторонней реституции — например, потребовать возвратить денежные средства, уплаченные застройщиком в качестве платы по договорам предварительно согласованного места размещения объекта (см., например, постановления Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 № 13443/11 по делу № А21-8212/2010, ФАС Северо-Кавказского округа от 28.08.2013 по делу № А63-9546/2011).
Руководствуясь этой позицией, суды стали отказывать владельцам построек во взыскании убытков с местных администраций по причине отсутствия вины администраций и причинно-следственной связи между их действиями и убытками застройщика, возникшими из-за того, что они не смогли ввести объекты в эксплуатацию (см., например, постановления АС Уральского округа от 25.05.2015 № Ф09-2328/15 по делу № А76-2316/2014, Западно-Сибирского округа от 26.02.2015 № Ф04-16144/2015 по делу № А03-24120/2013). В судебных актах по некоторым делам суды разъясняли, что к расходам, которые нельзя взыскать, относятся арендная плата, расходы на выполнение проекта строительства, оплата услуг, связанных с различными согласованиями (Определение Верховного суда РФ от 10.07.2015 № 308-ЭС15-6894 по делу № А32-46815/2011).
Вместе с тем к настоящему моменту есть практика в пользу владельцев, чьи самовольно построенные объекты были снесены по решениям судов. Так, в одном деле суд с учетом позиции ВАС РФ 2012 г. взыскал с администрации расходы, связанные со строительством и сносом объекта, однако отказал во взыскании убытков в размере рыночной стоимости снесенного объекта (Определение Верховного суда РФ от 22.08.2014 № 308-ЭС14-440 по делу № А53-9817/2011). В другом деле суд взыскивал платежи, полученные администрацией по договору купли-продажи земельного участка (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.11.2012 по делу № А53-21973/2011). Стоит также отметить, что в ряде случаев суды взыскивали убытки без учета позиции ВАС РФ, сформулированной в 2012 г. (см., например, постановление ФАС Московского округа от 24.12.2013 № Ф05-15501/2013 по делу № А40-50591/13-77-491), а в одном случае суд и вовсе взыскал убытки в 2013 г. на основании позиции ВАС РФ, существовавшей до 2012 г. (постановление ФАС Поволжского округа от 30.05.2013 по делу № А65-10393/2012).
После сноса торговых павильонов в Москве 9 февраля 2016 г. известен пока только один случай предъявления иска к Правительству Москвы о возмещении убытков. Истцом выступает собственник ТЦ «Альбатрос» Алексей Воронин, размер требований которого составляет 3 млрд руб. Сведений о результате рассмотрения спора на текущий момент нет.
Делать выводы о том, как суды будут толковать ч. 4 ст. 222 ГК РФ, пока рано. Но, вероятно, уже через несколько месяцев начнет складываться практика, на основании которой можно будет говорить о перспективах ч. 4 ст. 222 ГК РФ.
К сведению
На первый взгляд ч. 4 ст. 222 ГК РФ не соответствует положению ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Поэтому, вполне вероятно, что, если владельцы снесенных построек не смогут отстоять свои интересы в суде, они обратятся в Конституционный суд РФ с жалобой на несоответствие нормы ч. 4 ст. 222 ГК РФ Конституции РФ. Как истолкует эту норму Конституционный суд РФ, покажет время.