В начале февраля в правительство поступит законопроект, серьезно меняющий Бюджетный кодекс. Поправки более чем фундаментальны: мало того что они затрагивают примерно две трети действующего БК, половина статей просто излагается в новой редакции. Основные направления грядущих изменений разработчик поправок — Минфин — недавно представил на расширенном заседании Комитета по бюджету Совета Федерации.
Действующий Бюджетный кодекс в целом отражает концепцию управления финансами середины 90-х. Причем написан он так, что не стимулирует применение появляющихся новых элементов (в частности, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования по результатам).
Бюджетополучатели озабочены лишь одним: как бы освоить выделенные объемы и не потерять их в следующем году. Тут уж не до системных мер по оптимизации своих расходов.
Изменить ситуацию, по мнению Минфина, должно среднесрочное финансовое планирование. С 2006 года перспективный финансовый план уже включен в обычный бюджетный процесс. Первый год плана является бюджетом на очередной год, а остальные проектировки задают параметры расходов и доходов на следующие два.
Далее будет утверждаться федеральный бюджет на три года — в Минфине считают, что на федеральном уровне к такому переходу уже готовы. Субъекты Федерации и муниципальные образования вправе по-прежнему утверждать свой бюджет на год, но тогда обязаны иметь перспективный финансовый план на три года.
Конечно, при меняющихся внешнеэкономических условиях возникают риски, связанные с долгосрочным планированием. Значит, необходимо повышение качества и обоснованности экономического прогноза. Эта часть, таким образом, ложится на плечи Минэкономразвития.
Со своей стороны Минфин предлагает использовать режим скользящей трехлетки. Как поясняет замминистра финансов Татьяна Голикова, «...бюджет будет утверждаться ежегодно: первый год — традиционно, со всеми текстовыми статьями, распределениями и т.д. Второй и третий годы — отдельным приложением к закону о бюджете на первый год».
В дополнение планируется ввести категорию условно утвержденных расходов. Не все расходы второго и третьего годов будут распределяться по статьям, они войдут в общий объем расходов. Только после подтверждения условий прогноза, положенного в основу трехлетки, их можно использовать под конкретные обязательства.
Бюджетную классификацию предлагается жестко зафиксировать в тексте БК РФ. С практической точки зрения это означает, что то или иное полномочие органа власти, подтвержденное законом, будет представлено отдельной целевой статьей. Таким образом, целевые статьи и виды расходов в части публичных обязательств будут в явном виде отражать структуру законодательства. Соответственно можно отследить, сколько расходуется на реализацию тех или иных полномочий.
Тот же принцип будет действовать и в отношении целевых программ. Они и сейчас отражаются отдельными позициями классификации, но эту систему предлагается сделать более гибкой. По мнению специалистов Минфина, каждый объект строительства, например, должен иметь свой вид расходов и отражаться как действующее обязательство. И сколько бы ни было таких объектов, все они должны в явном виде отражаться в бюджете. Это повысит прозрачность и при планировании, и при контроле исполнения расходов.
«Освоить» выделенные бюджетные средства теперь мало. Даже для того чтобы их получить, надо показать, к чему приведут затраты. Если ожидаемых результатов они не приносят, финансирование будет прекращаться.
Во многом законопроект направлен на повышение финансовой ответственности и дисциплины региональных и муниципальных органов власти. Речь идет о том, чтобы дифференцировать ограничения по долгу и дефициту для регионов и муниципалитетов с разной дотационностью. Для субъектов Федерации с 60%-ной и для муниципалитетов с 70%-ной дотационностью эти ограничения будут ужесточены.
Также существенный для регионов момент — видоизменение статьи БК о том, что если на одном уровне власти принимается решение о затратах, а финансировать его должны на другом, то первый обязан компенсировать затраты на реализацию этого решения.
В поправках в принципе говорится то же самое: органы госвласти и местного самоуправления не вправе изменять бюджетное и налоговое законодательство, если это приведет к увеличению расходов или снижению доходов других бюджетов, без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию этого увеличения или снижения. Правда, имеется оговорка: такие действия недопустимы «в течение текущего финансового года».
Это, естественно, настораживает сенаторов: получается, что заранее принятое решение освобождает от необходимости компенсировать затраты. Однако директор Департамента бюджетной политики Минфина России Алексей Лавров объясняет такой подход «усилением принципа»: дескать, так делать нельзя вообще, а в текущем году нельзя тем более. Дабы не провоцировать разночтений, Совфед планирует уточнить поправку.
Еще один тревожный момент — ответственность за реализацию полномочий. Простой пример: федеральное полномочие делегируется субъекту, а выделенных средств на его фактическое исполнение не хватает. В этом случае согласно законопроекту за предоставление услуг, выплату пособий отвечать будет тот уровень власти, которому полномочие делегировано.
По мнению Минфина, задолженности федерального бюджета как таковой по делегированным полномочиям возникнуть не может: объем субвенций утвержден законом о бюджете, законодатели с ним согласились, все прозрачно. А если денег стало не хватать, значит, нужно привлекать свои средства.
Такой подход регионы не радует. Но учитывая, что состоялось лишь самое первое, рабочее обсуждение законопроекта (причем прошло оно даже до рассмотрения на коллегии Минфина), шансы исправить ситуацию пока есть.
Следствия изменения классификации расходов
- Каждый закон, устанавливающий публичные обязательства, — целевая статья расходов (Закон «О ветеранах»)
- Каждое публичное обязательство — уникальный вид расходов («Денежные выплаты участникам войны»)
- Каждая долгосрочная целевая программа — целевая статья расходов («Федеральная космическая программа»)
- Каждый объект адресной инвестиционной программы — уникальный вид расходов («Реконструкция и развитие космодрома Байконур»)
Источник: Минфин России
Изменения в организации бюджетного процесса
Управление затратами
Управление результатами
Источник: Минфин России