Ситуация в межбюджетных отношениях складывается таким образом, что собственных бюджетных доходов на муниципальном уровне становится меньше и меньше. При этом доходы федерального и региональных бюджетов растут опережающими темпами. И уже 58% расходов местного самоуправления обеспечивается за счет поступлений из бюджетов органов государственной власти.
Индикатором способности населения самостоятельно решать вопросы местного значения за счет местных бюджетов служит уровень фискальной автономии муниципалитетов, то есть способность самостоятельно определять объемы расходных и доходных полномочий, которой органы местного самоуправления сегодня не обладают.
Более того, по вступившей в силу с 2008 года 136-й статье Бюджетного кодекса Российской Федерации большинству муниципальных образований (МО) вообще запрещено самостоятельно принимать решения о расходовании средств из собственного бюджета. Если доля дотаций и субсидий в совокупных доходах превышает 30%, согласно упомянутой статье муниципалитет не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления, и не может устанавливать размер заработной платы муниципальным служащим и выборным должностным лицам сверх нормативов субъекта Федерации. А согласно результатам мониторинга Фонда «Институт экономики города» в 2007 году у среднестатистического МО доля дотаций и субсидий в доходах составляла 38%.
Ситуация усугубляется тем, что межбюджетные субсидии, предусмотренные для осуществления бюджетных инвестиций, также включаются в расчет критериев ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому любые средства, которые расходуются на развитие территории через бюджет муниципалитета, в том числе часть средств приоритетных национальных проектов, автоматически увеличивают его зависимость от органов государственной власти.
При этом совокупная доля безвозмездных перечислений всех видов в общих доходах местных бюджетов выросла в 2003—2007 гг. с 41,7 до 58%. По типам МО зависимость от межбюджетных трансфертов выглядит следующим образом:
-
городские округа — 45%;
-
муниципальные районы — 70%;
-
городские и сельские поселения — 68%.
В структуре безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов за этот же период соотношение между целевыми и нецелевыми трансфертами существенно изменилось и явный перевес в пользу целевых трансфертов отражает фактическое сужение для муниципальных образований рамок, в которых они могут самостоятельно определять бюджетную политику. Если в 2003 году доля нецелевых трансфертов составляла 52,5% в общем объеме безвозмездных перечислений, то в 2007 году она снизилась до 24,1%.
Все это — свидетельство того, что в России создана трансфертозависимая местная власть, что наглядно подкрепляется соотношением доходов разных уровней бюджетов. В процентах от ВВП распределение в 2007 году выглядит следующим образом:
-
федеральный бюджет — 23,6%;
-
бюджеты субъектов Федерации — 12,2%;
-
местные бюджеты — 5,9%.
В 2003 году, когда был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это распределение составляло соответственно — 19,5%, 10,7 и 6,3%.
В 2007 году совокупные доходы всех более чем 24 тыс. МО России без учета трансфертных платежей составили 820 млрд руб., или 2,5% ВВП страны. А совокупные расходы всех муниципалитетов равнялись 1 трлн 936 млрд руб., или 5,9% от ВВП. Разница между этими суммами, составившая 3,4% внутреннего валового продукта страны, покрывается с помощью системы межбюджетных трансфертов.
Вывод следует однозначный: основной проблемой становления и развития местного самоуправления в современной России является создание финансовых условий для функционирования публичной власти, наиболее приближенной к населению. Причем таких условий, при которых софинансирование за счет трансфертов собственных полномочий МО, а также количество делегированных полномочий было бы сведено к минимуму, иначе мы вновь получим банальную смету муниципальных доходов и расходов. Муниципалитетам нужна реальная независимость как в определении доходных источников местных бюджетов, так и расходных полномочий местной администрации.
…Необходимы дополнительные источники, источники тех полномочий, которые сегодня переданы муниципалитетам. Если мы этого не сделаем — денег у них не будет, и бессмысленно манипулировать какими-то юридическими конструкциями, ожидая, что муниципалитеты решат все без дополнительной финансовой подпитки. Поэтому сегодня одной из важнейших задач является грамотное распределение бюджетных полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и муниципалитетами, с соответствующей передачей налоговых источников, с соответствующей передачей доходов. Этим мы будем заниматься, это очень важная вещь.
Дмитрий МЕДВЕДЕВ, Президент РФ
г. Барнаул, Всероссийский сельский сход, 13 февраля 2008 г.