На рассмотрение Госдумы поступил правительственный законопроект с поправками в нормы о разрешенном использовании земельных участков. Цель — внести не радикальные изменения, а скорее, упорядочить законодательство. Например, в ЗК РФ закрепят, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным, лесохозяйственным регламентами и другими документами. А арендаторам запретят менять вид разрешенного использования земельных участков.
В Госдуму внесен законопроект № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)». Его внесло Правительство РФ 26 июня 2018 г. Госдума планирует рассмотреть его в первом чтении в октябре 2018 г.
Новая глава о разрешенном использовании земель
В Земельный кодекс предлагается включить отдельную главу о разрешенном использовании земель. Дело в том, что сейчас в законодательстве это понятие не раскрывается. При этом существует множество нормативных актов, в которых определен режим использования земель. В то же время предусмотрены случаи, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (ст. 36 ГрК РФ).
Поэтому в проекте закреплено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка, расположенных на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории.
Изменение разрешенного использования сельхозземель
В законопроекте предлагается разрешить устанавливать и изменять разрешенное использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями, в порядке, установленном законом субъекта РФ. В целях защиты правового режима сельскохозяйственных угодий предусмотрено, что для сельскохозяйственных угодий могут устанавливаться только виды разрешенного использования, соответствующие целям, предусмотренным п. 2 ст. 77 или п. 1 ст. 79 Земельного кодекса.
Еще разрешается строить жилые дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству. При этом в целях недопущения злоупотребления данным правом и исключения застройки земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предлагается установить целый ряд ограничений к параметрам такого жилого дома, а также запретить образование земельного участка под таким домом и его перепродажу.
Запрет арендаторам менять вид разрешенного использования
В проекте установлено, что арендаторам и землепользователям запрещено изменять вид разрешенного использования земельных участков.
Исключение — когда арендаторы и землепользователи являются собственниками расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, с учетом их исключительного права на приобретение таких земельных участков в собственность, а также случаев, когда арендатором земельного участка или землепользователем является государственное или муниципальное предприятие, учреждение.
При этом государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия вправе выбрать вид разрешенного использования земельного участка исключительно при наличии согласия учредителя. Выбираемый вид разрешенного использования должен соответствовать видам деятельности, указанным в учредительных документах таких предприятий или учреждений.
В тех случаях когда произошло изменение градостроительного регламента и использование земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, а землепользователь или арендатор в течение года со дня получения уведомления от уполномоченного органа не приняли меры для исключения такой опасности, данное обстоятельство будет являться основанием для прекращения прав на землю.
Кроме того, в целях гармонизации земельного и градостроительного законодательства и обеспечения учета принятых градостроительных решений законопроектом определяется ряд случаев, когда выбор или изменение вида разрешенного использования должны осуществляться в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. Это, в частности, относится к земельным участкам, образованным из земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территории, комплексного развития территории, развития застроенной территории.
Передача участков на аукционе
В проекте предусмотрено следующее нововведение: аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукцион на право заключения договора аренды такого земельного участка должен быть проведен в срок не позднее чем три месяца со дня принятия уполномоченным органом решения о его проведении. Сейчас срок не установлен.
Кроме того, предлагается закрепить, что земельный участок может быть предметом аукциона в случае, если соглашение об установлении сервитута не заключено, но Земельный кодекс допускает использование земельного участка на условиях сервитута. Дело в том, что не допускается проводить аукцион по продаже земельного участка или аукцион на право заключения договора его аренды в случае, если на данном участке расположены сооружения на условиях сервитута. При этом заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью заинтересованных лиц (глава V.3 ЗК РФ). Однако положения Земельного кодекса в действующей редакции разрешают провести аукцион при наличии сооружения на земельном участке, но с учетом того, что должно быть заключено соответствующее соглашение об установлении сервитута, что препятствует вовлечению в оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Внесение в реестр недобросовестных участников аукционов
Чтобы пресечь недобросовестные действия лиц, направляющих заявки о намерении участвовать в аукционе в целях получения земельного участка из государственной или муниципальной собственности, например, для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, без реального намерения участвовать в таком аукционе, законопроектом предусматриваются случаи и порядок внесения сведений о таких лицах в реестр недобросовестных участников аукциона. Эти сведения планируется вносить в реестр в течение пяти рабочих дней.
Приобретение земель железных дорог
В проекте урегулированы вопросы приобретения прав на земельные участки, расположенные в границах полосы отвода железных дорог и предоставленные в аренду ОАО «РЖД», собственниками объектов недвижимости, находящихся на таких земельных участках. Собственник объекта недвижимости имеет исключительное право приобрести земельный участок, на котором расположен такой объект, в собственность или в аренду (ст. 39.20 ЗК РФ). При этом земельные участки предоставляются в аренду без торгов ОАО «РЖД» для размещения объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (ст. 39.6 ЗК РФ). В итоге на практике земельные участки в границах полос отвода железных дорог, на которых расположены здания, исключаются из данных границ в целях реализации исключительного права собственника объекта на приобретение земельного участка.
В проекте сказано, что если на земельном участке, находящемся в границах полосы отвода железной дороги и предоставленном в аренду ОАО «РЖД», расположены здания, сооружения, которые (или помещения в которых) принадлежат гражданам, юридическим лицам на праве собственности или на праве хозяйственного ведения, то такой земельный участок или его часть могут быть переданы в субаренду либо на условиях сервитута в случае, если на таком земельном участке расположены сооружения, размещение которых допускается на условиях сервитута.
Комментарий эксперта
Мария Оболенская, юрист практики по недвижимости и инвестициям Адвокатского бюро «Качкин и Партнеры»
Предложенный законопроект, по сути, продолжает попытки Правительства РФ преобразовать и упорядочить систему регулирования использования земель, которые предпринимаются с 2014 г.
Напомним, что ранее предлагалось отменить деление земель на категории и установить определенное количество территориальных зон, в каждой из которых возможно использование земли только в соответствии с определенными видами разрешенного использования (законопроект № 465407-6). В целом идея носила позитивный характер, так как устраняла необходимость прохождения длительной процедуры изменения категории земель. Однако рассмотрение законопроекта неоднократно откладывалось из-за наличия пробелов в документах территориального планирования. В конечном итоге законопроект был отклонен 19 июня 2018 г.
Новый законопроект, как следует из пояснительной записки к нему, направлен на систематизацию регулирования вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков. Большая часть предлагаемых поправок представляет собой введение в Земельный кодекс новой главы II.1 «Разрешенное использование земельных участков». Положения этой главы во многом дублируют уже существующую систему установления видов разрешенного использования. Виды разрешенного использования земельных участков в настоящее время и так устанавливаются градостроительными регламентами в составе Правил землепользования и застройки из Классификатора видов разрешенного использования, утвержденного приказом Минэкономразвития от 01.09.2014 № 540. Принципиально новых идей в отношении деления и применения видов разрешенного использования на основные, вспомогательные и условно разрешенные, а также их установление в отдельных случаях документацией по планировке территории законопроект также не содержит.
Как новелла в пояснительной записке анонсируется запрет на изменение видов разрешенного использования земельных участков арендаторами, что соотносится со сложившейся судебной практикой. В частности, арендатор не вправе по своему усмотрению на основании положений ГрК РФ менять вид разрешенного использования земельного участка, а у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора (см. постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13 по делу № А35-765/2012).
Систематизация существующего регулирования и сложившейся судебной практики как идея отрицательного характера не имеет и может быть достаточно удобной для применения соответствующих норм. При этом требуется четкая проработка каждой поправки на предмет соответствия текущему регулированию. В любом случае, учитывая, что законопроект был только что внесен на рассмотрение Госдумы, следует ожидать ряда его изменений, поэтому рассматривать его влияние на правоприменительную практику в будущем пока еще преждевременно.