С середины марта 2016 г. действует ст. 217.1 КАС РФ, описывающая порядок рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Кому удалось воспользоваться новой нормой, а кто и по какой причине получил от суда отказ в рассмотрении заявления, обсудили в рамках VI Петербургского международного юридического форума участники круглого стола «Нормативность и нормативный акт», организованного по инициативе статс-секретаря Министерства юстиции РФ Юрия Любимова.
Дубы, веселая поросль и бурьян — с такими зарослями сравнила современную российскую правовую систему Наталья Рассказова, и.о. декана юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. Дубы — кодексы, поросль — текущее законодательство, а заполонивший все бурьян — эпистолярное творчество федеральных органов власти, которому и был посвящен круглый стол. «Почему разъяснения ФОИВов приравниваются к актам, имеющим правовое значение, ведь ни в одном положении об исполнительных органах власти нет указания на то, что они могут издавать правила, обязательные для исполнения?» — удивляется ученый-юрист.
Тем не менее «ненормативные» разъяснения приобрели настолько большой масштаб и влияние, что, несмотря на то что возможность оспорить любые действия исполнительных органов была в российском праве всегда, возникла потребность в специальной процедуре оспаривания. Появилась она как результат постановления Конституционного суда РФ от 31.03.2015 № 6-П, вынесенного по итогам рассмотрения жалобы ОАО «Газпром нефть» на письмо ФНС России, посвященное налогу на добычу полезных ископаемых.
Во исполнение решения КС РФ законодатель внес изменения в АПК РФ и КАС РФ (Федеральный закон от 15.02.2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов»). В частности, Кодекс административного производства РФ был дополнен вступившей в силу в марте 2016 г. ст. 217.1. Согласно данной норме в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением об оспаривании правового акта могут обратиться лица, полагающие, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (подробнее см. «Защиту от неадекватных разъяснений законодательства предоставит суд», «ЭЖ», 2015, № 17 и «Почти нормативные правовые акты можно будет оспорить в суде наравне с нормативными», «ЭЖ», 2016, № 06).
Неоднократность и неопределенный круг лиц могут быть косвенными
Евгений Тарибо, начальник Управления конституционных основ публичного права КС РФ, в рамках дискуссии указал на различия того, что постановил Конституционный суд РФ, и того, что получилось у законодателя. В постановлении от 31.03.2015 № 6-П КС РФ дал характеристику акта, имеющего нормативные свойства:
-
обязательный для неопределенного круга лиц;
-
рассчитанный на неоднократное применение;
-
имеющий общерегулятивное значение.
То есть нормативность акта возникает, когда он влияет на неопределенный круг лиц и применяется неоднократно. В КАС РФ эта формулировка воспроизведена не буквально: элементы характеристики обособлены друг от друга. Тем не менее это механизм оспаривания не испортило, и применять его можно.
Среди главных новаций новых норм об оспаривании разъяснений Е. Тарибо отметил, что такие признаки, как неоднократность и неопределенный круг лиц, могут проявляться косвенно. Например, формально разъяснения ФНС России адресованы не налогоплательщикам, а налоговым органам, но последние, вооружившись этими разъяснениями, неминуемо будут применять подобное толкование к налогоплательщикам. Тем самым разъяснения распространяются на неопределенный круг лиц. Неоднократность в этом случае выводится из того, что разъясняемая налоговая норма действует и носит постоянный характер и применяется к налогоплательщику периодически (в рамках налогового периода). При таком прочтении налогоплательщики и участники других правоотношений получают превентивную помощь при оспаривании ненормативных актов.
Еще одна важная новация заключается в том, что если в случае оспаривания нормативного акта суд должен вынести суждение о компетенции издавшего акт органа, то здесь суду нужно выяснить действительный смысл разъясняемой нормы. Важно отметить, что поскольку акты, изданные федеральными органами власти, в первой инстанции оспариваются в Верховном суде РФ, то на уровне ВС РФ формируется единственное толкование смысла норм, которые были или будут разъяснены.
Суды не находят нормативных разъяснений
У главного триумфатора решения КС РФ от 31.03.2015 № 6-П Романа Квитко, возглавляющего Дирекцию по правовым вопросам ПАО «Газпром нефть», осталось немало вопросов к процедуре оспаривания и отмены ненормативных актов. Внимательно наблюдая за практикой, он насчитал после марта 2016 г. десять обращений в Верховный суд РФ с подобными заявлениями. Из них по восьми был вынесен отказ в принятии, и только два дела дошли до рассмотрения по существу. В одном из рассмотренных ВС РФ дел в административном иске отказали по причине того, что акт не содержит нормативных разъяснений, а в другом, по письму Росприроднадзора, было установлено, что оно содержит нормативное предписание, и его отменили в части.
В связи с этим Р. Квитко беспокоит возможность получения отказа в принятии административного искового заявления по причине того, что судья не нашел в оспариваемом документе нормативных разъяснений. Поскольку такие дела рассматриваются Верховным судом РФ по первой инстанции, юрист считает, что их в любом случае необходимо рассматривать по существу, выслушав аргументы сторон, а не отказывать в принятии. Также он сожалеет о том, что отсутствует возможность присоединения к иску третьего лица, хотя оспариваемые документы, как правило, затрагивают неопределенный круг лиц. Проблемой является и то, что органы власти могут не публиковать сведения об отмененных актах, в результате применителям зачастую неизвестно, что акт отменен. Осталось непонятным, как защищаться в ситуации, когда акт отменили, а де-факто его продолжают применять.
Частные разъяснения могут быть оспорены в ином порядке
Юрий Иваненко, судья Верховного суда РФ, рассказал, как судьи подходят к рассмотрению заявлений об отмене ненормативных актов. Первые подобные дела, которые ВС РФ принимал и рассматривал еще до постановления КС РФ от 31.03.2015 № 6-П, касались строительных норм и правил (СНИПов). Часть из строительных норм и правил могут применяться по желанию, а некоторые носят обязательный характер, соответственно, имеют нормативные свойства. Однако, как правило, это технические нормы, а в делах абстрактного нормоконтроля ВС РФ проверяет все-таки действие правовых норм, их юридическую силу по сравнению с другими нормами и их соответствие или несоответствие. Поэтому ВС РФ проверял СНИПы на соответствие актам большей юридической силы и пытался в них найти нормативные свойства, которые не нашел в самих СНИПах.
Ситуацию с превалирующими отказами в принятии заявлений в текущей практике ВС РФ судья объяснил тем, что в некоторых случаях лица, обратившиеся за этим способом защиты, такого права не имели либо выбрали неверный способ защиты. В статье 217.1 КАС РФ говорится, что с административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в ч. 1—4 ст. 208 КАС РФ. Это два вида субъектов: лица, к которым акт применен, и лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых этим актом.
Любые акты-разъясненения, которые не зарегистрированы в качестве НПА, независимо от того, ответ ли это, письмо, телеграмма, содержащая ведомственную интерпретацию текущего законодательства, судьи рассматривают на предмет того, касается ли интерпретированная норма обратившегося гражданина и является ли он именно субъектом правоотношения, регулируемого этой нормой. «Законодатель указал именно субъекта правоотношения, а не субъекта права. — подчеркнул Ю. Иваненко. — Применительно к конкретным ситуациям мы в ВС РФ толкуем норму так, чтобы обеспечить гражданам доступ к правосудию, и считаем, что документ, на который гражданин нам указывает, регулирует правоотношения, хотя его нормативные свойства еще не выявлены».
Бывает, что в ВС РФ обращаются лица с административными исками по 217.1 КАС РФ за обжалованием судебных решений, постановлений органов дознания и следствия или и вовсе оспаривают акт, не имеющий к ним отношения, только потому, что считают, что если они станут субъектами правоотношения, то в будущем этот акт, вероятно, может нарушать их права. Также в судейской практике был случай, когда к гражданину был применен акт, который очевидно не должен был быть к нему применен.
Также бывают попытки оспорить ответы частного характера, когда конкретный налогоплательщик получил ответ, был с ним не согласен и пытался оспорить в ВС РФ, считая, что, ответив ему персонально, Минфин установил общие правила поведения для неопределенного круга лиц. Но из положений Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует, что такие ответы могут быть оспорены в ином порядке, чем оспаривание документа, обладающего нормативными свойствами.
Судья ВС РФ обратил внимание на различия в оспаривании нормативных и ненормативных документов. Нормативные акты согласно ст. 215 КАС РФ проверяются достаточно подробно: прядок издания, компетенция издавшего органа, был ли факт превышения полномочий, зарегистрирован и опубликован ли акт и т. п. И только потом акт проверяется на соответствие документам большей юридической силы. И если суд устанавливает нарушение порядка издания НПА, то может этим и ограничиться и признать акт недействующим, не проверяя его содержание на соответствие другим актам. При проверке же актов, разъясняющих законодательство и имеющих нормативные свойства, ВС РФ не проверяет порядок издания, поскольку законодатель не требует этого, так же как не предписывает проверять акт на соответствие документам, имеющим большую юридическую силу. Исходя из правовой природы таких актов, законодатель указал, что суд должен проверить, соответствуют ли они (если они обладают нормативными свойствами, на которые указало заинтересованное лицо) смыслу разъясняемых положений и устанавливают ли какие-то обязательные правила поведения, которые не предусмотрены разъясняемой нормой. В результате получается, что ненормативные акты имеют более либеральный режим проверки.
Нужен универсальный порядок составления разъяснений
Олег Овчар, начальник Правового управления ФНС России, выступил в защиту разъясняющих писем по налоговым вопросам. «Благодаря разъяснениям в письмах мы добились значительного снижения числа судебных споров, потому что все узнали правила игры», — пояснил чиновник. Кроме того, согласно Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ ФНС России обязана отвечать, если гражданин направил запрос. При этом запросы задаются не в центральный аппарат, а транслируются в территориальные органы, и разъяснение выходит за подписью руководителя территориального органа. Получается, что вроде бы ответ дается на частный запрос, но когда он становится публичным, им начинают руководствоваться другие лица и допускают ошибки, если разъяснение составлено некорректно. К этой проблеме приводит отсутствие порядка формирования и согласования таких разъяснений. Поэтому необходим единый подход к их составлению. На сегодняшний день Минфин России и ФНС России пользуются формальной отпиской, что «данное письмо не носит нормативного характера и не является обязательным», по существу же решения нет.
«В системе МВД России вообще запрещено давать разъяснения, — рассказал статс-секретарь — заместитель министра Игорь Зубов, — потому что мы считаем, что все вопросы, касающиеся прав граждан, должны регламентироваться нормативными актами — приказами и инструкциями, зарегистрированными в Минюсте. И если гражданин будет что-то оспаривать, то это должен быть нормативный акт, подписанный в установленном порядке».
Ю. Иваненко считает, что проблема с актами-разъяснениями, не зарегистрированными Минюстом, возникла в связи с тем, что в российском праве нет дефиниций, что такое «нормативность», «нормативные свойства», «нормативный акт». Эти вопросы оставлены на разрешение практике. Но в практике на сегодняшний день даны только ориентиры.
По мнению Н. Рассказовой, проблема в юридической неграмотности, вызвавшей превалирование «авторитетных разъяснений» перед нормами закона, а также в самих текстах законов, которые пишут исполнительные органы власти в виде пошаговой инструкции. Но норма — это абстрактное правило, которое в силу своей абстрактности и одновременно внятности оставляет суду возможность толковать и применять ее. Нынешние законы, по мнению ученого, постепенно утратили это свойство. А ведомства вместо нормативных актов пишут письма, и практика этим письмам-разъяснениям почему-то придает значение.
Юрий Любимов отметил, что сейчас очень много актов, которые маскируются под рекомендательные, а на самом деле являются нормативными. Поэтому в Министерстве юстиции поменяли практику и считают акт рекомендательным, только если в каждом пункте написано «рекомендуется». Если же «рекомендуется» есть только в первой статье, а дальше идут нормативные правила, практика воспринимает их как обязательные. Чтобы снизить количество ошибочных толкований норм права федеральными органами власти, по мнению представителя Минюста России, стоит ввести коллегиальное принятие таких решений или как минимум повысить уровень должностных лиц, которые могут давать разъяснения. Чтобы навести порядок в принятии нормативных разъяснений, Р. Квитко предложил установить досудебную процедуру их оспаривания, в рамках которой заявитель, прежде чем обратиться в суд, должен обратиться в Минюст России, который необходимо наделить правом отменять такие разъяснения, не дожидаясь решения суда. «Подобное право есть у прокуроров, но пользуются они им крайне редко», — выразил сожаление юрист ПАО «Газпром нефть».
К сведению
ОАО «Газпром нефть» обратилась в ВС РФ с заявлением о признании недействительным письма ФНС России, в котором служба дала разъяснения о порядке определения налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых в части перерасчета сумм налога с учетом утверждаемых нормативов потерь полезных ископаемых на очередной календарный год. ВС РФ в принятии заявления отказал, отметив, что этот вопрос подведомственен арбитражному суду. Вскоре с аналогичным заявлением ОАО «Газпром нефть» обратилось и в ВАС РФ, который в свою очередь прекратил производство по делу, сославшись на то, что оспариваемое письмо не отвечает критериям нормативного правового акта ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования.
Тогда компания обратилась в КС РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» в той мере, в которой эта норма ограничивает право компании на судебное оспаривание актов ФНС России, которые устанавливают для налогоплательщиков обязанности, не предусмотренные НК РФ, т. е., по сути, являются нормативными правовыми актами, несмотря на то что не отвечают формальным критериям нормативного акта.
КС РФ подтвердил, что у ФНС России есть право принимать акты информационно-разъяснительного характера, адресованные непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. И хотя обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков. Соответственно, если оспариваемый акт обладает свойствами, позволяющими применять его в качестве обязывающего предписания общего характера, то, как указал КС РФ, его облечение в форму разъяснения само по себе не может служить достаточным основанием для признания недопустимости его проверки на соответствие федеральному закону. Иными словами, нормативность акта надо проверять не на основании формальных признаков, а по существу.
Поскольку в действующем на момент рассмотрения жалобы ОАО «Газпром нефть» законодательстве отсутствовал конкретный механизм оспаривания разъяснений органов исполнительной власти, не отвечающих формальным критериям НПА, КС РФ предписал внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов ФНС России, содержащих разъяснения законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.