В конце декабря 2014 г. Минюст России представил на общественное обсуждение проект федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации». По замыслу разработчиков, новый (уже бесчисленный по счету) закон должен регулировать весь жизненный цикл нормативных актов от их проектирования до отмены. То есть именно то, что юристы должны знать и без специального закона.
Текст законопроекта, разработанного Министерством юстиции РФ, размещен на портале www.regulation.gov.ru. Представить свои замечания по нему можно до 24 февраля на электронную почту dzdm@minjust.ru или на обычную почту по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, ул. Житная, д. 14.
Проблема низкого качества нормативных актов — в их отсутствии?
Законопроект представляет собой инструкцию по разработке, принятию, изменению и отмене нормативных актов (в юридической среде его уже нарекли «законом о законах»). Большая часть предлагаемых норм права представляет собой закрепление на законодательном уровне положений из теории государства и права. То есть, по сути, те положения, которые юристы обязаны знать и без подобного регулирования... Более того, чтобы знать некоторые положения предложенного проекта, вообще не требуется какой-либо образовательной подготовки (скажем, норма о том, что правовой акт прекращает свое действие при его отмене). «Закон о законах» представляет собой апогей тенденции «заурегулирования», которая с каждым днем набирает обороты.
В целом сам статус такого «закона о законах» вызывает некоторые вопросы. Ведь, по сути, министерство пытается создать некий мегарегулирующий нормативный акт, устанавливающий правила для других нормативных актов, то есть имеющий приоритет. Хочется спросить — на каком основании? Ведь иерархии федеральных законов в России не существует, даже Гражданский кодекс равен, скажем, федеральному закону об исполнительном производстве в смысле их юридической силы.
Более того, в п. 18 ст. 10 законопроекта прямо указано, что нельзя предусматривать в нормативном акте положения о его верховенстве в отношении иных нормативных правовых актов, принятых тем же правотворческим органом в той же форме.
Особого внимания заслуживает пояснительная записка к законопроекту, которая всего на двух страницах содержит обоснование необходимости принятия фундаментального для правовой системы закона на 56 листах.
В пояснительной записке сказано, что увеличение объема нормативных актов является одной из тенденций современного правового развития России. Стоит сказать, не самой удачной. При этом Минюст РФ решил внести свою лепту в этот и без того внушительный поток законодательного производства, предложив принять «закон о законах».
Разработчики указывают, что с увеличением количества источников права обостряется проблема качества нормативных актов и юридической культуры их принятия. Прискорбно, что авторы законопроекта видят корень данной проблемы в недостаточном нормативном регулировании, а не в низком качестве юридического образования, неэффективности системы сдержек и противовесов, скромном уровне правовой культуры рядового населения и не только (а в контексте законодательного процесса — и не столько) его. Но эти проблемы, к сожалению, одними только новыми нормативными актами так быстро не решаются.
Главной целью проекта декларируется упорядочение системы нормативных актов и урегулирование всего «жизненного» цикла нормативных правовых актов. В то же время трудно сказать, что если проект будет принят в том виде, в котором он размещен в Интернете сейчас, то ясности в жизни нормативных актов значительно прибавится. Есть даже риск, что случится обратное.
Кручу, верчу, толковать хочу
Согласно п. 1 ст. 3 законопроекта правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности. Заметим, что процедура оценки регулирующего воздействия нормативных актов, которая в первую очередь направлена на эффективность правотворчества, в минюстовском законопроекте вообще не упомянута.
Продолжая тему эффективности правотворческого процесса, стоит отметить, что по поводу целесообразности закрепления многих положений проекта на уровне закона возникают сомнения. Скажем, деление нормативных правовых актов на основные, производные, вспомогательные и дополнительные выглядит больше как строчка из учебника для студентов, но уж никак не социально значимое положение федерального закона.
Впрочем, далеко не все цитаты из учебника, взятые за основу законопроекта, кажутся удачными. Это касается, например, положений о толковании нормативных актов, которые сами потребуют более подробного толкования.
В законопроекте сказано, что толкование нормативных актов не может изменять смысл таких актов. Но как же быть с постановлениями Конституционного суда РФ, которыми порой именно что меняется смысл правовых норм? Более того, с каким эталонным смыслом правовой нормы необходимо сравнивать ее толкование, если само толкование и направлено на выявление смысла правовой нормы?
Помимо не имеющих практического значения и логически сомнительных положений в законопроекте также присутствуют нормы из иных нормативных актов. Допустим, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ с совершенно непонятной целью процитирована в п. 2 и 3 ст. 10 законопроекта. И это не единственный случай «плагиата», встречающийся в документе.
Среди небольших плюсов законопроекта можно отметить, к примеру, ст. 28, в которой закреплено требование о присвоении нормативным актам наименований, которые бы отражали предмет правового регулирования этого акта. Данное новшество, очевидно, будет полезным при принятии законов депутатами Госдумы и, вероятно, избавит нас от формулировок вроде «О внесении изменений в некоторые нормативные акты» с поправками в Налоговый кодекс РФ в качестве начинки. Хотя учитывая общую бесполезность текста, принимать его ради полезных вкраплений представляется нецелесообразным.
По уже сложившейся и не самой удачной традиции, данных о том, что проект закона обсуждался с учеными, анализировался с точки зрения соответствия теории права, ни на портале regulation.gov.ru, ни в пояснительной записке к нему не имеется. Нет конкретных цифр, обоснований, статистических данных, которые могли бы проиллюстрировать назревшую проблему и необходимость предложенного регулирования.
К сожалению, проблем, которые действительно остро стоят в сфере нормотворчества, законопроект не решает и даже не затрагивает. Например, статус разъяснений судов (ранее — ВАС и ВС РФ, а теперь — только ВС РФ), которые не являются источником права, но по факту им являются, разработчики законопроекта так и не прояснили.