Выходя на парламентские слушания в Госдуму, представители Минфина, по всей видимости, преследовали цель убедить присутствующих в том, что налоговая реформа практически завершена, все поручения Президента относительно улучшения налогового администрирования выполнены и бизнесу остается только ликовать. Но выяснилось, что и депутаты, и министр экономики, и бизнесмены такого оптимизма не разделяют. И считают, что для начала необходимо покончить с налоговым беспределом, а потом уже говорить о завершении налоговой реформы.
Поводом для столь сильных эмоций стали подготовленные Минфином поправки в первую часть Налогового кодекса. Об этих поправках, призванных улучшить положение налогоплательщика при проведении контрольных мероприятий, в последнее время с самых высоких трибун говорилось столько, что даже как-то неудобно повторять(см. «ЭЖ» № 10). Но повторить придется, потому что в очередной раз идеи были одни, а слова легли на бумагу совсем другие.
Итак, сравним текст законопроекта, который оказался в распоряжении «ЭЖ», с тем, что было обещано бизнесу (кстати, то же самое в свое время вице-премьер Александр Жуков пообещал Президенту).
В первую очередь речь шла об определении закрытого перечня документов, которые могут быть истребованы при камеральной проверке.
Согласно предложениям Минфина камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговых деклараций, налоговых расчетов по авансовым платежам, иной налоговой отчетности, документов, представленных налогоплательщиком самостоятельно и подтверждающих показатели налоговой отчетности, а также документов и информации, содержащихся в информационной системе налоговых органов.
При этом налоговый орган вправе истребовать в соответствии со ст. 93 Кодекса у налогоплательщика «дополнительные сведения, объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов, а именно:
- регистры бухгалтерского учета;
- регистры налогового учета;
- счета-фактуры;
- документы, подтверждающие право на использование налоговых вычетов и налоговых льгот;
- документы, подтверждающие уплату налога, пеней».
А обратившись к ст. 93НК РФ мы увидим, что налоговики вправе истребовать упроверяемого «дополнительные сведения и объяснения, подтверждающие правильность исчисления, удержания, приема и своевременность уплаты, перечисления налогов и сборов».
Естественно, такое положение вещей вызывает справедливое недоумение. «Зачем создаются предпосылки к тому, чтобы этот список был безразмерным?» — возмущается Андрей Макаров, заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ. Ведь фактически узаконивается «неограниченное все»! Такая позиция Минфина вполне понятна — ведь, по словам Алексея Кудрина, доначисления по результатам камеральных проверок ежегодно составляют порядка 200 млрд руб.
Другой момент — совершенствование процедуры выездных проверок, в т. ч. ограничение оснований для повторных проверок. Помнится, говорилось, что повторные проверки будут проводиться исключительно по просьбе налогоплательщика и по решению суда.
Проект же предусматривает, что, как и раньше, повторная выездная проверка может проводиться в связи с реорганизацией или ликвидацией организации; вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего выездную налоговую проверку.
А дальше, что называется, возможны варианты — в одном Минфин предлагает дополнить этот перечень формулировкой «по просьбе проверяемого лица», а в другом — разрешает и суду присоединиться. Но вряд ли кто-то из налогоплательщиков захочет воспользоваться предоставленной ему возможностью.
Что касается сроков проведения выездной проверки, то два месяца полагается для проверки организации без обособленных подразделений (или имеющей их менее 10) и не более трех, если у организации более 10 обособленных подразделений.
Сроки проведения проверок (равно как и сроки представления документов) в рабочих днях не зафиксированы.
Правда, срок представления документов увеличен с пяти до десяти дней. Таких «псевдоплюсов» в законопроекте — не один.
Так, например, срок, на который налогоплательщику может быть предоставлена отсрочка или рассрочка по уплате налога (по основаниям, предусмотренным ст. 64 НК РФ) увеличен до одного года, а если отсрочка предоставляется по решению правительства — то до трех лет.
При этом из перечня удалено такое основание для отсрочки, как задержка налогоплательщику финансирования из бюджета или оплаты выполненного им госзаказа, а угроза банкротства в случае единовременной выплаты налога заменена на «принятие органом, уполномоченным представлять в деле о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей, решения о голосовании за заключение мирового соглашения в деле о банкротстве». Решение об отсрочке в этом случае вступает в силу только при утверждении арбитражным судом мирового соглашения, для заключения которого уполномоченными органами было принято указанное решение.
«Правительство поручение Президента не выполнило»
Михаил Орлов, председатель экспертного совета Комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ:
— В последнее время одной из наиболее модных тем реформирования налоговой системы стала тема дальнейшего улучшения налогового администрирования. Но почему-то улучшение контрольных функций налоговых органов сводится к ужесточению юридической ответственности налогоплательщиков, к введению дополнительных требований по подготовке отчетности (начиная от указания в налоговых декларациях телефонов и домашних адресов руководителя и главного бухгалтера и вплоть до обязывания представления отчетности на электронных носителях), к навязыванию обществу мнения, что инспектор, причиняющий из-за своей неграмотности колоссальные убытки налогоплательщику, делает это ради блага государства и общества. Очевидно, что подобными мерами нельзя напугать подпольных производителей алкоголя, аудио- и видеопродукции, но можно довести до нервного срыва тех налогоплательщиков, которые работают «в белую»и с пяти часов утра занимают очереди в инспекциях, чтобы сдать отчетность по НДС и налогу на прибыль.
Безусловно, административные издержки, которые налогоплательщик несет при выполнении требований законодательства о налогах и сборах, необходимо сокращать. Данную задачу нужно решать по следующим направлениям:
✔ увеличение продолжительности налоговых (отчетных) периодов, что приведет к сокращению частоты представления отчетности;
✔ уменьшение объема финансовой отчетности (включая отказ от необходимости ежеквартального представления бухгалтерской отчетности, от включения в налоговую декларацию сведений, не относящихся к самому налогоплательщику);
✔ запрет на истребование налоговиками неограниченного числа документов вне выездной проверки.
Государству же необходимо обратить внимание на качество работы контролирующих органов, что должно сопровождаться повышением ответственности налоговых и таможенных органов за принимаемые ими решения.
Что касается реформирования НДС, то еще в Послании Федеральному Собранию в 2004 году Президент отметил, что необходимо «решить вопрос о своевременном возмещении НДС по экспортным операциям и при осуществлении капитальных вложений, а также исключить, наконец, налогообложение авансовых платежей».
Вместо этого Минфин предлагает освободить от налогообложения авансы, но обложить налогом предоплату, принимать к вычету НДС по капвложениям не в том периоде, когда они были проведены, а с некоторой отсрочкой, а проблему экспортного НДС вообще сейчас не трогать.
Иными словами, правительство поручение Президента невыполнило.
«На деле никакого улучшения нет»
Сергей Беляков, заместитель председателя Комитета по налоговой политике РСПП:
— Минфин декларирует, что законопроект направлен на облегчение бремени налогоплательщика при проведении контрольных мероприятий. На самом деле никакого улучшения нет. Фактически вводится презумпция виновности. Это проявляется в том, что по ряду положений бремя доказывания своей невиновности возлагается на налогоплательщика.
Все предложения, которые бизнес сделал в части упрощения процедуры камеральных и выездных проверок, тоже не нашли отражения в этом законопроекте. Сохраняются прежние широкие возможности для проведения повторных проверок, на уровне закона вводится открытый перечень документов, которые могут затребовать налоговики при камеральной проверке. Таким образом, положение налогоплательщика не только не улучшается, но даже ухудшается.
Да, сейчас существует нечеткость формулировки по поводу того, какие документы должны представляться, и налоговые органы используют расширительную трактовку, истребуя все первичные документы. Необходимость оспаривания таких решений налоговиков и заставила бизнес выступить с предложением существенно ограничить перечень истребуемых документов. А если то, что предлагает Минфин — сделать перечень открытым, — станет законом, оспорить требование о представлении документов будет невозможно.
Как себе представляли ход развития событий представители бизнеса? Что инициативы, высказанные на совете по конкурентоспособности на встрече у Президента, будут на заседании рабочей группы окончательно сформулированы и положены на бумагу. Достаточно было назначить заседание, обсудить предложения и прийти к единому варианту. Но этого сделано не было, Минфин сам что-то кулуарно подготовил. А мы опять оказываемся в ситуации, когда сталкиваемся с законопроектом на стадии внесения, когда изменить в нем что-то уже достаточно тяжело. Это нарушает договоренности — обсуждать на самой ранней стадии инициативы Минфина — и определенно не способствует доверию между государством и налогоплательщиками.
«Проверками нельзя карать!»
Олег Киселев, глава комитета РСПП по налоговой и бюджетной политике:
— Сегодня налоговая система является одним из основных барьеров на пути экономического развития страны. В первую очередь это вызвано фискальной направленностью налоговой политики государства.
Сложилась практика, когда основной задачей в деятельности налоговых органов является пополнение бюджета. Деятельность налоговой службы у нас на полном серьезе оценивают с точки зрения ее рентабельности. Это все равно, что в качестве критерия оценки деятельности инспектора ГИБДД использовать не количество ДТП на его участке, а сумму выписанных штрафов.
Правоприменительная практика налоговых органов и законодательные инициативы Минфина — прямое следствие такого подхода.
Налоговые проверки из инструмента контроля за соблюдением налогового законодательства превратились в механизм экономического и правового давления на бизнес, что дискредитирует их первоначальный смысл. Смысл, который заключается в том, чтобы помочь налогоплательщику в правильном понимании и исполнении налогового закона, а не в реализации карательных функций.
Декларируемая политика по совершенствованию налогового администрирования сводится к ужесточению контроля и давлению на бизнес. Между тем одной из причин такого ужесточения является крайне низкий уровень налогового администрирования. Таким образом, бизнес фактически расплачивается за некачественную работу налоговых органов.
Доктрина же «добросовестности» помогает налоговикам решать, может ли налогоплательщик воспользоваться теми правами, которые ему предоставлены законодательством, или нет. И прикрываться при этом тем, что в случае несогласия налогоплательщик может оспорить решение налогового органа в суде. Только как-то забывается, что это налоговый орган в суде должен доказывать факт нарушения законодательства.