Минфин России подготовил проект программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (с 24 февраля размещен на сайте министерства). Сейчас эта программа активно обсуждается в научных кругах и прессе. Высказываются разные позиции — от полной поддержки документа до разгромной критики. И это не случайно. Известный экономист Евгений Гонтмахер справедливо отметил: «Пусть не смущает скромное название программы — повышение эффективности бюджетных расходов. Это не узковедомственный документ, а по сути программа модернизации государства». Ожидается, что проект программы скоро будет обсуждаться на заседании правительства.
Речь пойдет о разделе 9 проекта программы «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля». Он начинается с определения цели такого развития — «комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля…» и выделения задач, решив которые можно достичь указанной цели. Отметим, что вопрос о функционировании (наличии) такой системы в стране дискуссионный.
Известный специалист в области финансового права А. Козырин отмечает: «Необходимо сказать, что как таковой системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации не существует. Различных органов, имеющих те или иные контрольные полномочия в различных сферах, достаточно много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена… нет. В настоящее время на лидирующую роль среди органов финансового контроля претендуют Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, однако… ни один из этих органов не осуществляет (и не вправе осуществлять) руководства иными органами, осуществляющими финансовый контроль…»1
Аналогичной точки зрения придерживается председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин. В недавнем интервью он говорил, что «мировой кризис застал ведущие экономики мира врасплох... в том числе из-за недостаточности государственного финансового контроля... Тем важнее для нас качественное управление бюджетными ресурсами. Это без преувеличения залог выхода экономики из рецессии, а заодно и успешного старта ее модернизации. Именно для этого стране нужна единая система государственного финансового контроля».
Чего не хватает в разделе
Что есть система? Это совокупность необходимого числа взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, структурно организованных таким образом, чтобы эта совокупность могла эффективно функционировать. Поэтому всякая система имеет цели, принципы действия, порядок управления, правовые основы, формы, методы, виды деятельности.
По ряду проблем, блокирующих создание и работу полноценной системы государственного и муниципального финансового контроля в России, предложения внесены.
В частности, предложения по исключению взаимодублирования органов госфинконтроля (как элементов единой системы) посредством более четкого разграничения их функций важны, хотя и небезупречны. Актуально и предложенное информационное взаимодействие этих органов: без обмена информацией они согласованно не заработают. Системой кто-то должен управлять. То есть должен быть хотя бы координирующий орган (даже при отсутствии у него властных полномочий в отношении иных контрольных органов). На этот счет предложения в разделе 9 отсутствуют.
Не высказана и позиция Минфина России о разделении финансового контроля на внешний и внутренний, хотя это давно практикуется во всем мире на основании Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой ИНТОСАИ в 1977 г.
В рамках целостной системы все ее органы должны «играть по единым правилам». По этому поводу С. Степашин отметил в недавнем интервью «Российской газете»: «Главное, чтобы система опиралась на единые стандарты защищенности средств государственного бюджета и собственности по всей территории страны и на всех уровнях власти. И, разумеется, на единые критерии оценки эффективности бюджетных расходов, государственных стратегий и программ».
Что надо дописать
Какие выводы можно сделать из всего сказанного?
Первый. Раздел 9 правильнее было бы назвать «Формирование системы государственного и муниципального финансового контроля» и его целью определить создание указанной системы в РФ. Если вопрос не решить сейчас, после принятия проекта программы система государственного и муниципального финансового контроля в России по-прежнему будет в зачаточном состоянии.
Второй. В перечень задач по формированию данной системы предлагается включить создание межведомственного координационного совета по вопросам государственного и муниципального финансового контроля.
Если не получается решить даже вопрос выработки общей позиции о единой концепции государственного финансового контроля в РФ, может быть, компромисс удастся достичь посредством прямых контактов руководящих должностных лиц заинтересованных органов в рамках вышеназванного совета? Не стоит забывать о целях и принципах системы, единых подходах к стандартизации, формах и методах реализации контроля, разделении его на внешний и внутренний с определением функций для этих видов контроля. (Тема запутанная. Дело дошло до того, что в контрольно-счетных органах во главе со Счетной палатой РФ — своя объемная система стандартов, в финансовых органах исполнительной власти — своя.)
По крайней мере деятельность межведомственного координационного совета по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан дает положительные результаты. Кстати, подобные советы созданы еще в ряде регионов России — в Нижегородской, Липецкой, Ленинградской областях, Республике Мордовия и др.
Что нужно вычеркнуть или поправить
Теперь о понятии «государственный и муниципальный финансовый контроль», приведенном в разделе 9. Под ним предлагается понимать «деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности, повышением экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Здесь есть принципиальные моменты, с которыми трудно согласиться.
Например, государственный и муниципальный финансовый контроль предлагается рассматривать как деятельность по контролю. Заметим, что подобным образом не принято формулировать определения.
Вызывает сомнения и включение в раздел 9 понятия «государственный и муниципальный финансовый контроль» такой цели, как «деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». Надзором всегда занималась прокуратура. Пусть ее органы и решают возложенные на них «бюджетные» задачи, а ревизоры финконтроля, зная положения Бюджетного кодекса РФ (Федеральный закон от 09.07.99 № 159-ФЗ), иных правовых актов бюджетной сферы, продолжают контролировать законность совершаемых процедур и финансовых операций со средствами бюджета на предмет обеспечения целевого характера бюджетных расходов и оценки их эффективности. Зачем ломать сложившуюся систему, если она нормально функционирует?
Справка
Органы государственного финансового контроля во многих странах мира играют очень важную роль в сфере контроля использования бюджетных средств. Например, Счетная палата Франции не только является контрольным органом, но и уполномочена исполнять некоторые судебные функции: она может определять степень виновности лиц в совершении финансовых нарушений и выносить приговоры о возмещении похищенных средств. Федеральная счетная палата Германии ежегодно представляет бундестагу, бундесрату, а также правительству отчет о результатах своих ревизий, на основании которого парламент утверждает отчет правительства. Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), образованная в 1953 г., сегодня объединяет высшие органы финансового контроля 189 государств. С того момента, как ИНТОСАИ начала свою деятельность, ее членом является Счетная палата РФ, которой в 2010 г. исполнилось 15 лет.
Противоречие конституции
И еще один момент. Речь идет о предлагаемых формах государственного и муниципального финансового контроля. Чтобы максимально разграничить функции ныне действующих органов финансового контроля, «предлагается ввести пять форм государственного (муниципального) финансового контроля — три взаимодополняемые формы бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор))». При этом первые три формы в разделе 9 предлагается закрепить за парламентскими контрольно-счетными органами во главе со Счетной палатой РФ, а две последние — за Росфиннадзором и Федеральным казначейством, представляющими исполнительную власть.
Вот как это прокомментировал С. Степашин, выступая в Государственной думе 24 марта 2010 г.: «Минфин вторгается в компетенцию представительных органов власти, по сути, в Конституцию… Нам теперь предписано заниматься аудитом законности и эффективности, а проверки и последующий контроль предлагают отдать Росфиннадзору. Получается, сам себе заказчик, сам — подрядчик, сам — контролер. Все это неправильно».
Счетная палата РФ — единственный конституционный орган государственного финансового контроля, который действует на основании Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в редакции от 09.02.2009). Закон предоставляет ей максимально широкие полномочия при проведении контрольных мероприятий.
Кроме того, нормы данного закона во многом основаны или согласуются с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля.
Это далеко не полный перечень вопросов, которые требуют дополнительного обсуждения при доработке проекта программы. До вынесения документа на обсуждение Кабинета министров резонно было бы провести обсуждение с привлечением ведущих экспертов, ученых, практиков. В противном случае может получиться как всегда: программу примут, а эффективно работать она не будет.
Из Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом ИНТОСАИ
Статья 10. Права расследования
1. Высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами.
Статья 11. Выполнение выводов высшего контрольного органа
1. Проверяемые организации должны комментировать выводы высшего контрольного органа в сроки, установленные, как правило, законом или самим высшим контрольным органом, отметив при этом меры, принятые по результатам проверки.
2. В том случае, когда выводы высшего контрольного органа не представляются в форме легально обоснованных и выполнимых заключений, высший контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных.
1 См. параграф 3 главы 4 монографии «Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации» / под ред. А.Н. Козырина. — Система ГАРАНТ. 2009.