Вскоре после доклада Всемирного банка (ВБ) «Экономика России: от рецессии к восстановлению», в котором давался анализ ситуации в регионах, вышел очередной «Мониторинг экономической ситуации в России» от экспертов Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), Всероссийской академии внешней торговли (ВАВТ) Минэкономразвития России, в котором региональная ситуация рассматривается несколько иначе. ВБ призывает задуматься о необходимости перестать сокращать расходы на образование, здравоохранение и социальную сферу. Отечественные эксперты говорят, что допущенные сокращения носят «технический характер».
Несмотря на снижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, рост поступлений этого налога позволил большинству регионов показать высокие темпы увеличения доходов и частично восстановить производительные расходы. При этом большинство регионов продолжают придерживаться жесткой бюджетной политики, сдерживая рост расходов, пишут авторы мониторинга.
Доходы растут невзирая на временные падения
В мониторинге отмечается, что по итогам исполнения региональных и местных бюджетов за I квартал 2017 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выросли на 16,8%. Это существенно выше уровня инфляции (104,3%) за период с марта 2016 г. по март 2017 г. В 70 регионах доходы консолидированного бюджета превысили уровень I квартала предыдущего года. В 64 из них темпы роста доходов превысили указанный уровень инфляции. Это связано с высокими темпами роста доходов в январе и марте 2017 г., которые составили 137,0 и 115,1% соответственно к январю и марту предыдущего года.
Авторы исследования показывают, что является основными источниками роста доходов в I квартале 2017 г.: налог на прибыль организаций (130,5% к I кварталу 2016 г.), налоги на имущество (112,9%), а также неналоговые доходы (113,2%). На рост не оказало существенного влияния даже то, что с 1 января 2017 г. 1% данного налога передан с регионального уровня на федеральный.
Однако темпы роста НДФЛ, основного источника доходов региональных и местных бюджетов (30,4% всех доходов консолидированных бюджетов в 2016 г.), составили в I квартале 2017 г. 106,9%, что ниже как средних темпов роста налоговых и неналоговых поступлений (115,8%), так и темпов роста НДФЛ в 2016 г. (107,5%). В целом динамика НДФЛ соответствует темпам роста заработной платы в экономике.
Передовые и отстающие
Кроме НДФЛ, относительно низкими темпами росли межбюджетные трансферты от бюджетов других уровней (103,9%).
В территориальном разрезе, говорится в мониторинге, ситуация достаточно неравномерная. Если рассматривать средние темпы увеличения доходов всего федерального округа, то лидерами роста являются Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский и Сибирский федеральные округа, где соответствующие темпы составили 119,8, 120,0, 132,8, 121,6 и 121,9%.
Отстающие — Северо-Кавказский, Уральский и Дальневосточный федеральные округа с темпами роста 106,5, 98,1 и 101,0% соответственно. Таким образом, все федеральные округа разделились на группы с быстрыми и медленными темпами роста доходов.
Если исключить влияние отдельных регионов на общую картину в федеральном округе и рассматривать долю регионов, темпы роста доходов консолидированных бюджетов которых превысили определенный уровень, то здесь явным аутсайдером является Северо-Кавказский федеральный округ. К лидерам можно отнести Приволжский федеральный округ, в котором этот показатель составил 100%, а половина регионов этого округа превысила уровень 120%.
Как и в прошлом году, в I квартале 2017 г. рост доходов консолидированных бюджетов 14 регионов-доноров, не получающих в последние два года дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, отстает от соответствующей динамики менее обеспеченных регионов (115,7% против 117,8%). Эта разница еще более заметна по темпам роста поступлений налога на прибыль (119,3 против 149,8%). Но судить о наличии тенденций к сокращению фискальной дифференциации между богатыми и бедными регионами пока еще рано.
Апрельский провал
Предварительные данные об исполнении региональных бюджетов за первые четыре месяца 2017 г. показывают серьезное изменение темпов роста доходов в апреле. Если по итогам I квартала 2017 г. рост доходов консолидированных бюджетов субъектов составил 116,8%, то по итогам четырех месяцев — всего 104,3%. Поступления же налога на прибыль организаций в региональные бюджеты в апреле упали более чем вдвое, составив 46,9% к апрелю 2016 г.
В мониторинге отмечается, что эти результаты нельзя интерпретировать как резкое изменение тренда в динамике бюджетных доходов, поскольку они в значительной степени обусловлены переносом платежей налога на прибыль на 2 мая. Таким образом, результаты четырех месяцев 2017 г. оказываются несопоставимыми с тем же периодом 2016 г., и делать выводы можно будет лишь по итогам пяти месяцев.
Расходы растут медленнее доходов
Исследователи обращают внимание на то, что за четыре месяца 2017 г. общий рост расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составил 104,4% к аналогичному периоду предшествующего года.
Положительный прирост расходов консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам первых четырех месяцев наблюдался в 46 регионах, но только у 22 из них прирост расходов превысил инфляцию за аналогичный период. Таким образом, реальные расходы большинства регионов в этот период сократились.
Кассовое исполнение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за четыре месяца 2017 г. составило 27,1%, что достаточно близко к «идеальному» значению в 33,3% (треть объема расходов за треть года). Только у четырех регионов кассовое исполнение превышает 33,3%. В то же время у восьми регионов оно составило менее 25% утвержденных назначений по расходам.
Структура расходов
Функциональная структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в I квартале 2017 г. по сравнению с аналогичным периодом 2016 г. практически не изменилась, хотя можно отметить, замечают авторы мониторинга, увеличение доли расходов на национальную экономику и жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, снизились расходы на обслуживание долга, что связано прежде всего с активной федеральной политикой по замещению дорогих в обслуживании банковских кредитов дешевыми бюджетными кредитами.
А вот как объясняют эксперты резкие изменения долей расходов на здравоохранение и социальную политику: скорее всего, они носят технический характер. Дело в том, пишут авторы мониторинга, что начиная с 2017 г. практически все регионы стали отражать уплату страховых взносов на ОМС за неработающее население по разделу «Социальная политика», в то время как в прежние годы многие регионы отражали эти расходы по разделу «Здравоохранение».
Однако составители мониторинга затронули и неприятные тенденции. «Из негативных тенденций можно отметить снижение доли расходов на образование на 0,8%», — пишут авторы документа. И добавляют: при этом по разделу «Образование» в I квартале 2017 г. по сравнению с аналогичным периодом 2016 г. на 12% снизились расходы на капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности и на 15% — на социальное обеспечение и иные выплаты населению.
Хорошие новости про долги регионов
«Сохранение относительно высоких темпов роста налоговых и неналоговых доходов, а также меры, предпринимаемые Минфином России по стимулированию региональных властей к проведению жесткой бюджетной политики, позволили минимизировать бюджетный дефицит и стабилизировать размер государственного долга регионов», — сообщает мониторинг.
С 1 апреля 2016 г. по 1 апреля 2017 г. региональный долг, подчеркивают авторы исследования, не только не вырос, но даже снизился в номинальном выражении на 3,2%, до 2,275 трлн руб.
При этом авторы оговариваются: несмотря на наличие положительного тренда в решении долговой проблемы регионов, сейчас еще рано говорить об однозначности и устойчивости этой тенденции. Сравнение динамики государственного долга регионов-доноров и остальных субъектов РФ показывает, что снижение общего объема долга обусловлено исключительно снижением госдолга регионов-доноров, у которых он и так находится на относительно низком уровне. В остальных регионах объем государственного долга стабилизировался, а не снизился. Тем не менее достижение практически нулевых темпов роста государственного долга в менее обеспеченных регионах на фоне относительно неплохих темпов роста доходов будет способствовать снижению их долговой нагрузки. При сохранении до конца года темпов роста налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, продемонстрированных в I квартале 2017 г., отношение государственного долга регионов к доходам в марте 2017 г. по сравнению с мартом 2016 г. снизится с 33,8 до 27,9%, а по регионам, для которых долговая проблема стоит более остро, это сокращение станет еще более значительным: с 56,3 до 47,8%.
Структура госдолга
В структуре государственного долга регионов в целом преобладают прежние тенденции — увеличение доли бюджетных кредитов из федерального бюджета (на 1 апреля их доля составила 47,4%) и сокращение дорогих кредитов кредитных организаций (28,7%), доля которых еще два года назад превышала долю бюджетных кредитов. Это результат роста с 2014 г. объемов предоставляемых бюджетных кредитов в целях замещения дорогих коммерческих кредитов. Высокий уровень сбалансированности региональных бюджетов позволит сохранить эту тенденцию, что будет также способствовать сокращению расходов на обслуживание долга.
В мониторинге говорится, что тенденции замедления роста, а затем и сокращения долговой нагрузки регионов, обозначенные в 2016 г., сохраняются и в 2017 г., что дает повод говорить о наличии реальных перспектив решения долговой проблемы регионов.
В настоящее время наиболее остро долговая проблема стоит в Кабардино-Балкарской Республике: вследствие резкого падения бюджетных доходов от акцизов на алкогольную продукцию (которое будет носить долгосрочный характер) и сокращения доходов консолидированного бюджета республики на 18,1% за четыре месяца текущего года размер государственного долга за последние 12 месяцев вырос на 74% (в значительной степени за счет привлечения коммерческих кредитов), что составляет 137% к уровню налоговых и неналоговых доходов республики. В данном случае основной проблемой является не столько уровень накопленного государственного долга, сколько перспективы его дальнейшего роста в течение года.