Состояние местного самоуправления стабильно тяжелое

Ключевыми трендами заканчивающегося двухлетия законодательных новаций в сфере муниципального управления стали оценка и имплементация норм Федерального закона от 27.05.2015 № 136-ФЗ, внесшего изменения в два других закона — о местном самоуправлении и об органах государственной власти российских регионов. Такой вывод содержится среди других заключений в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленном Высшей школой государственного управления (ВШГУ) РАНХиГС при Президенте РФ.

Первое публичное обсуждение исследования ВШГУ состоялось 3 декабря в Москве на экспертном круглом столе в стенах президентской академии с тем, чтобы внести после обсуждения коррективы в коллективный труд. Окончательный текст предполагается представить в январе 2016 г. на Гайдаровском форуме.

Пациент скорее жив…

Участники дискуссии отметили, что нововведения в законодательство радикально изменили регулирование компетенции муниципальных образований. Как заявил президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессор кафедры государственного и муниципального управления ВШГУ РАНХиГС Эмиль Маркварт, происходит отказ «от некоторых базовых принципов, положенных в свое время в основу реформы разграничения полномочий (публичной власти. — Прим. «ЭЖ»)». Ученый, имеющий степени кандидата юридических наук и доктора экономических наук, указал, что до вступления в силу закона № 136-ФЗ установление перечней вопросов местного значения являлось компетенцией федеральной власти. Теперь право изъятия вопросов местного значения из ведения муниципалитетов и передачи их органам государственной власти предоставлено региональным властям. «Подобные действия получили название „перераспределение полномочий“, в отличие от разграничения полномочий», — подчеркнул Э. Маркварт.

Напомним, что изменения в двух федеральных законах дали органам государственной власти субъектов Федерации:

• право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и государственной власти;

• право закреплять за сельскими поселениями полномочия, переданные законом № 136-ФЗ от сельских поселений муниципальным районам;

• право перераспределять полномочия между городскими округами с внутренним муниципальным делением и входящими в их состав внутригородскими муниципальными образованиями.

В соответствие с этими нормами привели свое законодательство все субъекты Федерации. Региональные законы вступают в силу с началом нового финансового года.

Все это привело к тому, что финансовое обеспечение местного самоуправления складывается в значительной мере не из собственных доходов, которыми муниципалитеты распоряжаются самостоятельно, а из межбюджетных трансфертов, наибольшую долю в которых составляют субвенции, имеющие целевое предназначение. Растет зависимость местных бюджетов от самых жестко администрируемых средств межбюджетных трансфертов, что снижает самостоятельность органов местного самоуправления.

Согласно мониторингу Министерства финансов РФ доля субвенций в структуре межбюджетных трансфертов увеличилась в 2014 г. до 53,8% против 45,6% в 2013 г. При этом 53,6% общего объема субвенций поступает в бюджеты муниципальных районов, 45,9% — городских округов и 0,5% — городских и сельских поселений. Зато сократился удельный вес направляемых на решение вопросов местного значения дотаций, распоряжаться которыми муниципалитеты могут более-менее самостоятельно. Так, наиболее свободные для распоряжения местной властью дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности сократились в 2014 г. по сравнению с 2013 г. на 15,6%.

По мнению активных авторов «ЭЖ» Веры Левиной (г. Тула) и Юрия Гурмана (Челябинская обл.), также выступивших на экспертном круглом столе РАНХиГС, происходящие изменения в бюджетном законодательстве привели к:

• резкому ослаблению бюджетов сельских поселений;

• еще большей зависимости сельских поселений от региональных (государственных) и районных (муниципальных) властей.

Пациенту не помогает самолечение

Верность экспертных выводов показывает представленная на круглом столе в Москве доцентом кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала РАНХиГС, кандидатом юридических наук Мариной Коростелевой сводная таблица по структуре доходов местных бюджетов в Волгоградской области. Она в соавторстве с профессором кафедры экономики и финансов Волгоградского филиала РАНХиГС, доктором экономических наук Татьяной Ивановой презентовала обзор о местном самоуправлении в регионе.

Как видно из таблицы, все 475 муниципальных образований Волгоградской области сумели увеличить в этом году налоговые поступления. Но их совокупный доход уменьшился за восемь месяцев на 605,4 млн руб. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Одной из причин сокращения муниципальных доходов явилось уменьшение объема дотаций, субвенций и субсидий из регионального и федерального бюджетов.

Несмотря на успехи в формировании налоговых доходов, 50% финансовых ресурсов муниципальных образований составляют безвозмездные поступления, констатируют ученые. По их данным, если в 2013 г. доля такого пополнения местных бюджетов составляла 50,7% муниципальных доходов, то в 2014 г. она выросла до 56%. На таком же уровне она остается и в текущем году. «Без межбюджетных трансфертов органы местного самоуправления в полном объеме не смогут выполнять закрепленные за ними полномочия, в том числе и те, которые оказывают влияние на условия ведения бизнеса и инвестиционной деятельности», — отмечают волгоградские ученые в своем исследовании.

Финансирование дефицита местного бюджета муниципальные образования осуществляют преимущественно за счет кредитов и эмиссии собственных ценных бумаг. Так, городским округом Волгоград в 2012—2015 гг. выпущены долгосрочные амортизируемые облигации. Его примеру в 2014 г. последовал город Волжский.

Для сокращения бюджетных расходов на общегосударственные вопросы в области централизуется часть функций органов местного самоуправления. В частности, уполномоченное учреждение ГКУ ВО «Центр организации закупок» заключило соглашения с 25 муниципальными образованиями о передаче ими полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) муниципальных заказов.

Тем не менее областная администрация приняла с начала года пять решений о дополнительном предоставлении дотаций муниципальным образованиям из регионального бюджета на 242,7 млн руб. Так, Волгограду выделено 140 млн руб. на погашение задолженности в сфере ЖКХ.

По мнению Т. Ивановой и М. Коростелевой, основной задачей, стоящей сейчас «перед российскими органами управления», является обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности во всех муниципиях страны.

Структура доходной части консолидированных бюджетов муниципальных образований Волгоградской области в 2014—2015 гг., тыс. руб.

Показатели	2014 г.		2015 г.		Изменение показателей 2015 г. к 2014 г.
	01.08.2014	уд. вес, %	01.08.2015	уд. вес, %	тыс. руб.	%
Налоговые доходы	8 507 930	32,8	8 798 676	34,7	290 746	103,4
Неналоговые доходы	2 906 094	11,2	2 374 014	9,4	–532 080	81,7
Безвозмездные перечисления всего, в т.ч.:	14 548 064	56,0	14 183 945	55,9	–364 119	97,5
дотации	1 134 962	4,4	649 863	2,6	–485 099	57,3
субвенции	11 608 773	44,7	11 432 440	45,1	–176 333	98,5
субсидии	2 055 048	7,9	2 026 476	8,0	–28 572	98,6
иные межбюджетные трансферты	52 902	0,2	74 134	0,3	21 232	140,1
прочие безвозмездные поступления	–303 621	–1,2	–58 462	–0,2	245 159	19,3
Всего доходов	25 962 088	100,0	25 356 635	100	–605 453	97,7
ИСТОЧНИК: Волгоградский филиал РАНХиГС