Законопроект, разработанный Минприроды России, содержит более детальное по сравнению с действующим регулирование порядка возмещения вреда, причиненного окружающей среде субъектами хозяйственной деятельности. Вместо денежного откупа собственникам загрязненных территорий или акваторий придется проводить на них восстановительные работы. Причем даже в тех случаях, когда вред окружающей среде был причинен много лет назад и другим лицом.
Законопроект Минприроды «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде и ликвидации прошлого экологического ущерба», во второй раз представленный после доработки на публичное обсуждение, содержит принципиально другой по сравнению с установленным сегодня порядок возмещения вреда окружающей среде, а также новые нормы, касающиеся возмещения прошлого экологического ущерба. Причем возмещать последний будут не причинители (которых в силу давности не всегда можно установить), а лица, которые владеют «испорченной» территорией или акваторией на праве собственности, в том числе частные субъекты, приобретающие недвижимость в порядке приватизации у государства или муниципалитетов.
Первый раз законопроект Минприроды размещался на портале regulation.gov.ru в июле этого года, и по итогам публичных слушаний его текст был доработан. Сейчас исправленный вариант вновь проходит обсуждение на портале до 16 января 2015 г. Предполагаемая дата вступления закона в силу — 1 января 2016 г.
Новый порядок возмещения вреда окружающей среде
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ) устанавливает обязанность причинителя вреда окружающей среде возместить его, однако нормы ст. 77 и 78 Закона № 7-ФЗ сформулированы настолько расплывчато и неконкретно, что на практике вызывают большое количество затруднений. Отдельными отраслевыми нормативными актами (ЛК РФ, ЗК РФ и др.) также установлены правила возмещения вреда, но и их на деле оказывается недостаточно.
В сводном отчете к законопроекту отмечается, что нормы действующего законодательства об обязательности полного возмещения вреда окружающей среде (те самые ст. 77, 78 Закона № 7-ФЗ) противоречивы и не отвечают на все вопросы, возникающие в правоприменительной практике, требуют существенной корректировки.
В новой редакции ст. 77 Закона № 7-ФЗ разработчики проекта предлагают установить иной, более детальный порядок возмещения вреда. В настоящее время законодатель делает упор на «финансовый откуп» загрязнителей, уплатив который, они уже не обязаны осуществлять какие-либо работы по восстановлению природных ресурсов. И лишь в качестве исключения, а не общего правила, в ч. 2 ст. 78 Закона № 7-ФЗ закреплено, что на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
В проекте же акцент иной: предполагается, что, в первую очередь, возмещение вреда окружающей среде будет осуществляться в натуральной форме посредством проведения работ по рекультивации земель, восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, а также посредством проведения равноценных работ по охране окружающей среды при технической невозможности проведения работ по рекультивации земель или работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. По итогам проведения таких работ должен быть составлен акт приемки, который подпишет представитель надзорного органа. И лишь в том случае, если вред окружающей среде не возмещен в натуральной форме, он будет взыскиваться с виновного лица в стоимостном выражении.
Правда, выбрать, в какой форме произвести возмещение вреда, сможет сам нарушитель. Но для того, чтобы откупиться деньгами, ему нужно будет направить в уполномоченный государственный орган письменный отказ от возмещения вреда в натуральной форме (ч. 3, 4, 9 ст. 77 Закона № 7-ФЗ в ред. законопроекта).
Причем законопроектом особо регламентируется, что поступившие от виновных лиц денежные средства должны быть направлены уполномоченными органами, в бюджет которых они поступили, на проведение мероприятий по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, а при технической невозможности восстановления «испорченного» объекта — на проведение равноценных мероприятий (ч. 11 ст. 77 Закона № 7-ФЗ в ред. законопроекта). То есть возмещение вреда окружающей среде должно приобрести более предметный характер.
Прошлый экологический ущерб — головная боль для новых собственников
Законопроектом, по сути, предлагается изменить концепцию возмещения вреда окружающей среде. Сейчас в законе установлено правило «причинитель вреда платит», однако не предусмотрено обязанности ликвидировать вред окружающей среде для собственника объекта, если такой вред был причинен не им, а иным лицом некоторое время назад.
Понятие прошлого экологического ущерба, как и ответственность за него, в России используется в основном на уровне субъектов РФ и иногда в судебной практике (см., например, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 12.03.2012 по делу № А22-1055/2011). В федеральном законодательстве само понятие «прошлый экологический ущерб» отсутствует. Да и в целом для российского законодательства не характерна ситуация обременения приобретателя, скажем, земельного участка обязанностью ликвидировать прошлый экологический вред.
Устранить этот пробел взялось Минприроды России, разработавшее соответствующий законопроект. Планируется внести в Закон № 7-ФЗ новую главу 14.1 «Ликвидация прошлого экологического ущерба», а под прошлым экологическим ущербом понимать негативные изменения качества окружающей среды, вызванные загрязнением окружающей среды, утратой и истощением компонентов природной среды. Такие изменения возникают в результате прошлой экономической деятельности, которая осуществлялась в тот период, когда такие последствия либо не оценивались, как способные нанести вред окружающей среде, исходя из имеющегося в тот период времени уровня научных и технических знаний, либо на тот момент отсутствовали требования природоохранного законодательства по запрету или ограничению негативного воздействия на окружающую среду в результате такой деятельности.
Чиновники предлагают создать в России реестр объектов прошлого экологического ущерба, которые будут включены в него по итогам инвентаризации. Обязанность по проведению инвентаризации ляжет на Росприроднадзор, его региональные подразделения и органы местного самоуправления, а также на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в собственности которых окажутся объекты прошлого экологического ущерба. Сведения реестра за некоторым исключением будут открытыми и бесплатными.
Работы по поэтапной ликвидации прошлого экологического ущерба будут проводиться на всех объектах, включенных в соответствующий реестр, в том числе находящихся в частной собственности. Финансироваться такие работы должны будут за счет собственника объекта. Для этого необходимо будет разработать и утвердить программу поэтапной ликвидации прошлого экологического ущерба, требования к которой определит Правительство РФ. Финансовая поддержка субъектов, реализующих программы поэтапной ликвидации прошлого экологического ущерба, сможет выражаться в предоставлении налоговых льгот или частичном государственном финансировании таких мероприятий.
При покупке недвижимости, вероятно, придется внимательнее проверять ее экологический статус
Последствия принятия законопроекта для собственников недвижимости или тех, кто только планирует ее приобретать, должны быть довольно весомые.
Во-первых, приобретателям земель и водных объектов при каждой покупке придется проводить мониторинг такого объекта на предмет наличия прошлого экологического ущерба. Причем заметим, что отсутствие соответствующих данных в реестре объектов прошлого экологического ущерба никаких гарантий не даст: выявлять подобные объекты обязаны будут в том числе и частные собственники.
В законопроекте не установлено, кто должен будет проводить инвентаризацию объектов прошлого экологического ущерба и за чей счет. Если финансирование таких мероприятий ляжет на государство, то эта часть будет снята с частных инвесторов. Если нет, то невнимательность при выборе объекта инвестиций может стоить дорого. Хотя заметим, что про ответственность для частных собственников за непроведение инвентаризации объектов прошлого экологического ущерба в законопроекте ничего не сказано.
Во-вторых, на плечи нового собственника лягут не только финансовые, но и временные затраты по ликвидации прошлого экологического ущерба в том случае, если новый собственник решился приобрести такой участок или же при приобретении не проявил должной осмотрительности для выявления прошлого экологического ущерба. Ведь на время проведения работ, скажем, по рекультивации земель, использовать такие земли по назначению собственник не сможет.
В-третьих, даже с учетом стремления публичных властей ввести в оборот как можно больше земель, риски выявления на них объектов прошлого экологического ущерба существенно снизят инвестиционную привлекательность территорий и акваторий в определенных местностях. И для тех лиц, кто такие объекты планирует отчуждать, вероятны сложности с поиском покупателей.