Вопреки мнению муниципального сообщества и экспертов местного самоуправления, процесс внесения поправок, изменений, дополнений в базовый закон о местной власти продолжается.
Сначала весны в Государственной думе рассматривалось 11 законопроектов с новыми депутатскими поправками в один из самых дополняемых и изменяемых, по признанию самих законодателей, федеральных законов — закон о местном самоуправлении (№ 131-ФЗ). Нет необходимости анализировать все законодательные инициативы. Вряд ли будет услышан голос общественности, пусть и со страниц общефедерального делового еженедельника. Повод для сомнений дают сами депутаты. К примеру, публичные слушания по законопроекту № 469827-6 они провели накануне рассмотрения его в первом чтении, словно за ночь можно внести уточнения участников дискуссии. А мнение это далеко не однозначное, о чем уже писала «ЭЖ» (2014, № 11). Оно не изменилось и после публичных слушаний, на которых аудитория аплодисментами приветствовала аргументированные доводы против поспешного принятия нового закона. В редакцию «ЭЖ» поступило сразу три публичных заявления.
Голос городов
Вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) Роальд Бабун прислал позицию 14 крупных городских округов с населением свыше 250 000 жителей, 24 прочих городских округов, 11 муниципальных районов, пяти городских поселений, а также Ассоциации муниципальных образований Иркутской области. Все крупные города, все муниципальные районы и ассоциация — всего 49 муниципальных образований — предложили госдумовцам отклонить законопроект. Об отсутствии замечаний к законопроекту сообщили лишь четыре городских округа. Представители г. Братска предложили до окончательного чтения законопроекта провести эксперимент в нескольких городских округах. Это предложение поддержано Новосибирском и Читой, Усть-Кутским муниципальным районом.
АСДГ указывает, что законопроект № 469827-6 обошел стороной вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления, в том числе самую острую проблему — хронического дефицита местных бюджетов. Денег ни у внутригородских районов, права которых предлагается расширить, ни у поселений нет, и вся идея будет дискредитирована. В Красноярске при создании семи внутригородских муниципальных образований дополнительные расходы бюджета оцениваются в 390 млн руб., в том числе единовременные расходы (один раз в пять лет) на проведение выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления внутригородских районов — 120 млн руб. Затем ежегодные расходы составят 270 млн руб.:
- содержание советов депутатов внутригородских районов со статусом юридического лица — 173 млн. руб.;
- содержание дополнительной численности служащих и количества органов управления, необходимых для исполнения полномочий по реализации вопросов местного значения, — 97 млн руб.
Это без учета крупных разовых затрат, связанных с разделением имущества и имущественных прав между городом и внутригородскими районами, и постоянных затрат по управлению имуществом в районах.
По расчетам администрации Барнаула, создание внутригородских муниципальных образований увеличит затраты на содержание аппарата с 554,5 до 1663,5 млн руб. Удельный вес расходов на аппарат управления увеличится в городском бюджете с 8,5 до 26%.
В законопроекте не затронуты вопросы разграничения между двумя уровнями муниципальных образований отчислений от федеральных и региональных налогов и неналоговых источников формирования местных бюджетов. Для разграничения нужны изменения в бюджетное и налоговое законодательство, которые надо вносить параллельно с изменениями территориальной организации местного самоуправления, изложенными в законопроекте.
Реализация депутатской инициативы в предлагаемой редакции приведет к невозможности формирования местных бюджетов, считают сибиряки и дальневосточники. Они высказываются за предоставление внутригородским территориям права самостоятельно устанавливать и отменять местные налоги, иначе на территории одного города будут действовать различные ставки земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Голос поселений
Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений Челябинской области считает, что подготовленный депутатами законопроект искажает смысл Послания Президента РФ Федеральному собранию. Вместо приближения власти к народу намечается попытка расправиться с местным самоуправлением в малых городах и селах! Законопроект перечеркивает те малые успехи, которые было позволено сделать за десять лет муниципальной реформы, указывается в распространенной ассоциацией Петиции к соотечественникам. В ней приведены примеры несоответствия законодательной инициативы словам главы государства о повышении эффективности местного самоуправления.
Так, президент отметил, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, отчего происходит неразбериха с полномочиями. А законопроект предусматривает — не понятно, для чего — изъять и передать в районы наиболее важные для населения вопросы местного значения поселений, такие как содержание и строительство дорог, вопросы территориального планирования, организацию коммунальных услуг. Даже кладбища передают, возмущаются уральцы. Полномочия вновь образуемых внутригородских муниципальных образований приравниваются к урезанным полномочиям сельских поселений. Сбалансировать объем ответственности и ресурсы органов местного самоуправления нужно не перетасовкой полномочий, а:
- наделением муниципалитетов ресурсами, соответствующими кругу решаемых задач и обеспечивающими возможность долгосрочного планирования доходов и расходов местных бюджетов;
- введением местных налогов, например, возвращением налога с продаж;
- введением налогообложения земель, находящихся в федеральной собственности, особенно земель государственного лесного фонда;
- стимулированием наращивания собственных ресурсов и снижения расходов;
- предоставлением гарантий местному самоуправлению в самостоятельности управления ресурсами, в том числе возвратом поселениям права распоряжаться неразграниченными землями.
В законах субъектов Федерации об их бюджетах следует четко закреплять доли каждого сельского и городского поселения. Это исключит порочные практики. К примеру, в Челябинской области из регионального фонда поддержки поселений помощь оказывается только городским округам.
Возможно, стоит вернуться к вспоминаемому добрым словом рамочному Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Существующая система межбюджетных отношений не стимулирует органы местного самоуправления на развитие собственной доходной базы. Стоит увеличить доходы, и при расчете финансовой помощи на очередной год усилия местной власти нивелируются уменьшением ассигнований из регионального бюджета. Это недопустимо, считают авторы петиции и призывают соотечественников подписать документ, чтобы отправить его «наверх», в Москву.
Голос экспертов
Автор двух учебных пособий по муниципальному управлению, выпущенных в этом году, и третьего учебника, который на подходе, активный автор газеты «Экономика и жизнь» Сергей Вобленко из Рязани и директор Института муниципального управления (г. Обнинск, Калужская область) Юрий Кириллов подготовили Меморандум граждан России, осуществляющих местное самоуправление. В нем отмечается, что Конституция РФ гарантирует гражданам достойный уровень жизни, а государственная власть устанавливает социальные стандарты потребления на уровне выживания людей. Нарастающее недовольство граждан государственная власть пытается объяснить неэффективностью местного самоуправления и затевает его очередную радикальную реформу, пишут эксперты. По их мнению, чтобы люди имели достойные условия жизни, надо:
- определить сводный общенациональный перечень федеральных, региональных и муниципальных услуг. Разработать и принять единые стандарты этих услуг. По каждой услуге следует определить конечный результат. Граждане должны точно знать, на что они вправе рассчитывать и кто конкретно отвечает за качество каждой услуги;
- принять конституционный закон о государственных гарантиях достойного уровня жизни граждан в РФ, в котором:
а) определить «наборы» государственных и муниципальных услуг на территории муниципальных образований;
б) установить по каждой услуге реальный федеральный норматив финансирования и материального обеспечения ее предоставления и обеспечить государственные гарантии действия этих нормативов в каждом муниципальном образовании;
в) сделать такие федеральные нормативы основой распределения средств в бюджетной системе страны;
- создать систему независимого гражданского мониторинга и контроля деятельности публичной власти в Российской Федерации и обеспечить ее эффективное и непрерывное функционирование.
Авторы меморандума тоже призвали сограждан подписать документ и передать его самостоятельно в администрацию президента посредством современных коммуникаций. Сами они это сделали, и каждый получил из Москвы уведомление о том, что обращение принято в работу и что ответ поступит по электронной почте.
Государственная дума отпустила инициаторам законопроекта № 469827-6 месяц на подготовку «детища» ко второму чтению.