Законодательство о закупках жестко регламентирует порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, оставляя для сторон такого договора мало свободы действий. Одним из способов, призванных дисциплинировать поставщиков, является внесение сведений о них как о недобросовестных контрагентах в специальный реестр. Попасть в этот реестр можно один раз и на два года.
Действующее гражданское законодательство предоставляет субъектам предпринимательской деятельности широкий спектр возможностей для извлечения прибыли. При этом ст. 12 Гражданского кодекса РФ прямо указывает, что добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются (о введении презумпции добросовестности в ГК РФ см. также материал на с. 07).
Однако нередки ситуации, при которых гражданские права осуществляются заведомо недобросовестно, в обход закона или с противоправной целью. Для таких случаев гражданским законодательством предусмотрен ряд мер ответственности и негативных последствий для нарушителя в целях восстановления баланса интересов сторон гражданских правоотношений. Одной из таких мер в сфере размещения государственного и муниципального заказов является внесение сведений об участнике размещения заказа в реестр недобросовестных поставщиков. Особенно чувствительны к данной мере компании, основной источник дохода которых — исполнение государственных и муниципальных контрактов.
В настоящей статье мы постараемся разобраться, при каких обстоятельствах сведения об участнике размещения заказа вносятся в реестр недобросовестных поставщиков, каковы последствия внесения сведений о компании в реестр недобросовестных поставщиков, а также рассмотрим наиболее интересные и значимые судебные споры по этому вопросу.
Попасть в реестр недобросовестных поставщиков можно двумя способами
Антимонопольные органы уполномочены вести реестр недобросовестных поставщиков (п. 5.3.4 Положения о ФАС России, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331) в соответствии с правилами Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении госзаказов).
В общем виде реестр недобросовестных поставщиков можно определить как единый для всей территории Российской Федерации информационный ресурс в Интернете открытого доступа, в который включаются сведения о неблагонадежных участниках размещения заказа. Реестр доступен по адресу rnp.fas.gov.ru, и на сегодняшний день в нем содержатся сведения почти о 5500 хозяйствующих субъектах. В Законе о размещении госзаказов официального определения реестра нет (ст. 19), а среди самих участников размещения заказа он именуется как «черный список» поставщиков.
Перечень сведений, содержащихся в реестре, утвержден постановлением Правительства РФ от от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков» (далее — постановление № 292). К таким сведениям относятся:
- номер реестровой записи и дата включения сведений о недобросовестном участнике закупки и поставщике (исполнителе, подрядчике);
- наименование уполномоченного органа, включившего такие сведения в реестр;
- наименование юридического лица, фамилия, имя и отчество физического лица;
- сведения о месте нахождения юридического лица или месте жительства физического лица (за исключением случаев размещения заказов и заключения контрактов, составляющих государственную тайну);
- идентификационный номер налогоплательщика;
- сведения о проведенных конкурсах (аукционах), запросе котировок;
- сведения о государственном или муниципальном контракте;
- основание для расторжения государственного или муниципального контракта (в связи с существенным нарушением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) условий контракта), дата и номер (при его наличии) соглашения сторон либо дата вынесения решения суда о расторжении контракта;
- дата, с которой действие государственного или муниципального контракта прекращается.
Целями Закона о размещении госзаказов являются в том числе эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции (ч. 1 ст. 1). Именно во исполнение указанных целей в Закон о размещении госзаказов был введен институт реестра недобросовестных поставщиков. Само понятие недобросовестности, вынесенное в название реестра, подразумевает некоторую неблагонадежность субъекта, включенного в него. Закон о размещении госзаказов содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых сведения об участниках размещения заказа включаются в реестр недобросовестных поставщиков (ч. 2 ст. 19); таких оснований всего два:
- уклонение участника от заключения контракта;
- расторжение в судебном порядке с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) контракта в связи с существенным нарушением его условий.
При таких основаниях включения сведений об организации в реестр весьма маловероятно, что в нем окажется случайная организация или предприниматель.
Хотя сведения о субъекте могут быть внесены в реестр только в двух случаях, для правильного их понимания необходимо четко отделять одно от другого. Ключевую роль при решении вопроса о включении сведений об участнике размещения заказа в реестр недобросовестных поставщиков играют обстоятельства доказанности недобросовестности такого участника размещения заказа, его намерения избежать заключения государственного или муниципального контракта.
Сам реестр недобросовестных поставщиков является, по сути, специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения заказа обязательств. При этом одним из последствий такого включения является ограничение прав лица на участие в течение установленного срока в размещении заказа. Реестр недобросовестных поставщиков выступает механизмом защиты заказчиков от действительно недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Участник аукциона несет риск неблагоприятных последствий при уклонении от заключения контракта
Антимонопольные органы исходят из того, что Закон о размещении госзаказов запрещает заключать государственный или муниципальный контракт после проведения торгов на условиях, отличных от указанных в конкурсной (аукционной) документации. Потому любые действия победителя торгов, направленные на изменение условий государственного (муниципального) контракта либо предоставление заказчику нового проекта рассматривается как уклонение участника от заключения контракта.
При этом необходимо учитывать, что антимонопольные органы вправе проводить проверки фактов уклонений участников размещения заказа от заключения государственных (муниципальных) контрактов. Такая проверка возможна, если заказчик представит в антимонопольный орган не все документы, подтверждающие уклонение участника размещения заказа от заключения контракта. Перечень документов, которые государственный (муниципальный) заказчик обязан предоставить в антимонопольный орган, утвержден постановлением № 292.
Под документами, из которых прямо следует отказ участника размещения заказа заключить государственный (муниципальный) контракт, антимонопольные органы понимают:
- решение суда, арбитражного суда о понуждении участника размещения заказа заключить контракт;
- уведомление победителя конкурса (аукциона), победителя в проведении запроса котировок, единственного участника размещения заказа об отказе от заключения контракта.
С первым пунктом все понятно — вступившее в силу судебное решение содержит сведения обо всех необходимых обстоятельствах. А вот относительно порядка применения второй категории документов ФАС России издала специальные разъяснения по ведению реестра недобросовестных поставщиков, проведению проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения контрактов, осуществлению внеплановых проверок (размещены на сайте ФАС России www.fas.gov.ru 26.12.2007 в разделе «Разъяснения», далее — Разъяснения). Так, уведомление об отказе от заключения контракта представляет собой документ, в тексте которого прямо указано, что участник размещения заказа отказывается заключить государственный (муниципальный) контракт.
К наиболее распространенным причинам отказа от заключения контракта, на основании которых сведения об участнике размещения заказа подлежат включению в реестр, ФАС России относит наступление у участника размещения заказа обстоятельств (за исключением форс-мажорных), влекущих невозможность заключения им контракта:
- невозможность поставить товары (выполнить работы, оказать услуги) в срок, указанный в конкурсной документации (документации об аукционе), проекте контракта и в заявке на участие в торгах участника размещения заказа;
- невозможность заключения контракта в связи с поломкой оборудования, повреждением (обнаружившимся дефектом) поставляемого товара или его отсутствием;
- повышение рыночной цены товара (работ, услуг), на поставку (выполнение, оказание) которого должен быть заключен контракт.
Уведомление об отказе от заключения контракта может быть представлено в виде письменного или электронного документа, подписанного законным представителем или доверенным лицом участника размещения заказа, отказавшегося от заключения контракта.
Как правило, в таких случаях участник размещения заказа предлагает заказчику заключить контракт на других условиях (направляет протокол разногласий к государственному контракту). Однако данные действия однозначно расцениваются антимонопольным органом как отказ от заключения контракта и являются безусловным основанием для включения сведений о таком участнике размещения заказа в реестр.
Таким образом, фактически антимонопольные органы сводят неблагоприятные последствия, возникшие у победителя торгов после подведения их итогов и влекущие необходимость изменения условий контракта, к обычному предпринимательскому риску. А само лицо, принимая решение об участии в процедуре размещения заказа и подавая соответствующую заявку, несет риск наступления неблагоприятных для него последствий в случае совершения им действий (бездействия), приведших к невозможности заключения контракта с этим лицом как с победителем торгов.
При этом антимонопольные органы исходят из того, что такими действиями (бездействием) нарушаются права заказчика относительно выявленных им лучших срока и условий исполнения контракта, которые связаны прежде всего с эффективным использованием бюджетных средств. Проще говоря, указанными действиями или бездействием ущемляются публичные интересы в данных правоотношениях.
Расторгнуть контракт с поставщиком в судебном порядке можно при существенном нарушении условий контракта
Под условиями государственного (муниципального) контракта, нарушение которых признается существенным и может стать основанием для расторжения контракта, антимонопольные органы понимают условия, указанные в ч. 5 ст. 9 Закона о размещении госзаказов.
К таким условиям относятся, в частности:
- условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте;
- условия, указанные в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, и в конкурсной документации;
- соответствие поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг по их количеству, комплектности, объему и качеству требованиям, установленным в таком контракте;
- условия, на которых заключен контракт с единственным участником размещения заказа.
Таким образом, заказчику, желающему расторгнуть контракт по рассматриваемому основанию, необходимо доказать нарушение победителем торгов одного из вышеуказанных существенных условий.
В процедуре судебного расторжения контрактов по инициативе заказчика участвуют только стороны контракта, потому у победителя торгов есть шанс привести доводы в обоснование своих действий (бездействия). Более того, это будет необходимо для предотвращения внесения сведений о компании или предпринимателе в реестр недобросовестных поставщиков.
Если компании в ходе судебного разбирательства не удастся доказать правомерность своих действий, то антимонопольный орган будет обязан внести сведения о ней как о недобросовестном поставщике в реестр (ч. 7 ст. 19 Закона о размещении госзаказов). Такая запись осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта о расторжении государственного (муниципального) контракта в связи с нарушением его существенных условий поставщиком (исполнителем, подрядчиком).
Однако в упомянутых Разъяснениях ФАС России отмечает, что если из копии решения суда о расторжении контракта не следует, что такой контракт расторгнут в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта, такие документы подлежат возврату заказчику, при этом сведения о недобросовестном поставщике в реестр не включаются.
к сведению
В ноябре 2012 г. Конституционный суд РФ дал любопытные разъяснения по вопросу применения ч. 2 ст. 19 Закона о размещении госзаказов при процедуре проведения открытого аукциона в электронной форме (Определение КС РФ от 22.11.2012 № 2141-О). Организация, которую внесли в реестр недобросовестных поставщиков, просила признать не соответствующими Конституции РФ положения ч. 2 ст. 19 и ч. 11 ст. 41.12 Закона о размещении госзаказов. По мнению заявителя, указанные нормы допускают возможность признания участника открытого аукциона, проводимого в электронной форме, уклонившимся от заключения контракта и, соответственно, автоматическое включение организации в реестр недобросовестных поставщиков без указания причины отнесения ее к таковым и без установления степени ее вины. Таким образом, по мнению заявителя, данными нормами ограничивается право на осуществление предпринимательской деятельности по поставке продукции для государственных нужд в течение двух лет (поскольку лишь по истечении этого периода запись в реестре погашается), что оказывает негативное влияние на деловую репутацию и в целом снижает конкурентоспособность организации.
Однако Конституционный суд РФ не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению. При этом мотивировка суда оказалась краткой и лаконичной: «Часть 2 ст. 19 и ч. 11 ст. 41.12 Закона о размещении госзаказов направлены на обеспечение добросовестной конкуренции и предотвращение злоупотреблений при размещении заказа, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав».
к сведению
Практика арбитражных судов по делам об исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков формируется неоднозначно. Среди причин отказа встречаются пропуск пятидневного срока для направления подписанного электронной цифровой подписью контракта (Определение ВАС РФ от 17.08.2012 № ВАС-10645/12), уклонение от его заключения (Определение ВАС РФ от 17.07.2012 № ВАС-8835/12), а также неподтверждение полномочий представителя (Определение ВАС РФ от 25.06.2012 № ВАС-7421/12). До недавнего времени популярным основанием для отказа в удовлетворении требований о признании недействительным решений антимонопольных органов о внесении сведений в реестр являлось непредставление вместе с договором поручительства (обеспечением) копий бухгалтерской отчетности поручителя, хотя это требование содержалось в п. 20 ст. 42.12. Закона о размещении госзаказов (постановление ФАС Московского округа от 21.06.2012 по делу № А40-67523/11-79-568). Спустя некоторое время эту норму исключили (Федеральный закон от 20.07.2012 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“»). Поэтому судебная практика теперь складывается по-иному. Встречаются и случаи, когда суды встают на сторону поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Основаниями для удовлетворения требований становятся отсутствие технической возможности своевременно подписать контракт с помощью ЭЦП (Определение ВАС РФ от 23.10.2012 № ВАС-13566/12, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.12.2012 № А33-6652/2012), осуществление активных действий по заключению контракта (постановление ФАС Московского округа от 12.02.2013 по делу № А40-57684/12-139-546).