Наличие определенных прав на землю предполагает возможность изменить вид разрешенного использования (ВРИ), исходя из конкретных целей и обстоятельств. Однако, как показывает практика, сейчас неоднозначно разрешается вопрос о возможности изменения ВРИ в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется или в целом не устанавливается. С 1 марта вступит в силу Федеральный закон № 295-ФЗ1, призванный унифицировать порядок установления или изменения ВРИ применительно ко всем категориям. Проанализируем изменения в ЗК РФ в части совершенствования порядка определения ВРИ земельных участков.
Одной из основных характеристик земельного участка, влияющих на его кадастровую и рыночную стоимость, размер налоговых обязательств, экономическую привлекательность, является вид разрешенного использования (ВРИ). Наличие определенных прав на землю предполагает возможность изменить ВРИ исходя из конкретных целей и обстоятельств, однако, как показывает практика, не все так однозначно.
В конце июля 2025 г. был принят Федеральный закон № 295-ФЗ, которым были внесены изменения в ЗК РФ и другие законодательные акты (далее также — Закон № 295-ФЗ). Нововведения начнут действовать с 01.03.2026.
Изменение ВРИ в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется
Действующее законодательство регулирует «классический» случай изменения ВРИ: наличие действующего градостроительного регламента, утвержденного в составе правил землепользования и застройки (ПЗЗ), который распространяет свое действие на земельный участок, находящийся в собственности конкретного лица (ч. 3 ст. 37 ГрК РФ).
Так, в отношении основного или вспомогательного ВРИ правообладатель вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом ВРИ без дополнительных разрешений и согласований. Основной или условно разрешенный ВРИ земельного участка считается выбранным со дня внесения сведений о необходимом ВРИ в ЕГРН (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ, абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК РФ, п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного суда РФ 14.11.2018). В таком случае изменение или установление ВРИ не вызывает особых трудностей.
В отношении условно разрешенного ВРИ требуется получение соответствующего разрешения уполномоченного органа (зачастую таким органом является комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки) (ч. 6 ст. 37, ст. 39 ГрК РФ).
Иным образом обстоит правовое регулирование, не связанное с указанным стандартным случаем. К моменту принятия Закона № 295-ФЗ накопился ряд вопросов, которые требуют выработки определенного общего подхода, унификации порядка установления или изменения ВРИ применительно ко всем категориям земель (от земель населенных пунктов до земель лесного фонда) и распространения единой процедуры определения использования земельных участков.
В настоящее время неоднозначно разрешается вопрос о возможности изменения ВРИ в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется (территории общего пользования, участки, предназначенные для размещения линий электропередач, трубопроводов, автомобильных дорог и т.д. (линейные объекты), предоставленные для добычи полезных ископаемых) или в целом не устанавливаются (земли лесного фонда, земли сельскохозяйственных угодий, земли особо охраняемых природных территорий) (ч. 4, 6 ст. 36 ГрК РФ).
С одной стороны, ч. 5 ст. 37 ГрК РФ, содержит прямое указание на возможность изменения разрешенного использования таких объектов, а с другой стороны, действующим законодательством порядок принятия решений об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не определен.
— в ряде случаев суды, придерживаясь положений о том, что использование таких земельных участков определяется уполномоченными федеральными и региональными органами исполнительной власти, относят решение вопроса об изменении ВРИ к полномочиям соответствующего органа власти субъекта РФ. Например:
цитируем документ
В отсутствие федерального закона, определяющего порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, решение об использовании таких участков может принять орган власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами охраны объектов культурного наследия.
Кассационное определение ВС РФ от 22.09.2021 № 36-КАД21-3-К2
— в некоторых спорах суды приходят к выводам о том, что поскольку в отношении участков действие градостроительных регламентов не распространяется или градостроительные регламенты в целом не устанавливаются, то и изменение ВРИ невозможно. Единственным способом является перевод земельных участков из категории, в отношении которой градостроительные регламенты не устанавливаются, в иную категорию, допускающую установление ВРИ (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 10.07.2024 № Ф09-2821/24 по делу № А71-7572/2023, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2023 № 17АП-5881/2023-ГК по делу № А50-777/2023, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2025 № 15АП-2307/2025 по делу № А53-37533/2024).
— в другом деле суды также указали, что сама по себе возможность изменения ВРИ участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется (в данном случае в связи с нахождением участка в границах территории общего пользования), действительно предусмотрена ч. 7 ст. 36 ГрК РФ. Однако поскольку на момент рассмотрения спора порядок изменения ВРИ земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не определен, то и непосредственно изменение ВРИ невозможно (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.01.2025 № Ф06-10544/2024 по делу № А55-2094/2024).
В обратной ситуации, при наличии установленного в соответствии с ч. 7 ст. 36 ГрК РФ порядка изменения ВРИ, отказ уполномоченных органов в изменении разрешенного использования участка на одном лишь основании, что действие градостроительного регламента не распространяется, является незаконным (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2025 № 09АП-43197/2025 по делу № А40-103515/2025).
Таким образом, указанные точечные и несистемные способы разрешения спорных ситуаций по своей сути не позволяют ответить на вопрос как изменить ВРИ в подобном случае. Правообладатель, столкнувшись с необходимостью изменить вид использования участка, на практике вынужден фактически сам, в том числе путем судебного разбирательства, искать возможный способ изменения в отсутствие прозрачного законодательного механизма.
Что изменится с 1 марта?
Закон № 295-ФЗ вводит в ЗК РФ новую главу, а также ряд других поправок, направленных на устранение имеющихся противоречий и пробелов.
Впервые получило свое закрепление положение о том, что ВРИ устанавливаются в отношении земельных участков из состава земель всех категорий и могут определяться как градостроительным, так и лесохозяйственным регламентом, а также положением об особо охраняемой природной территории (ч. 1, 2 ст. 14.2 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ). Предполагается, что это будет способствовать упрощению процедуры вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и повышению эффективности их использования.
Кроме того, получил свое официальное правовое закрепление вопрос возможности установления ВРИ непосредственно в документации по планировке территории (в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции автомобильных, железнодорожных дорог и иных линейных объектов, строительства, реконструкции транспортно-пересадочных узлов, земельных участков общего пользования и иных) (ч. 5 ст. 14.2 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ).
В ряде случаев допускается использование участков и вовсе без учета ВРИ, например, для возведения некапитальных строений, сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирования строительных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции здания, сооружения на период строительства, реконструкции, если не установлен запрет на осуществление указанных видов деятельности в границах определенных зон, земель, территорий) (ч. 4 ст. 14.3 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ).
Ранее суды, в отсутствие законодательного закрепления указанного подхода, приходили к выводу о возможности изменения ВРИ в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. Они исходили из того, что в проекте межевания территории содержится в качестве дополнительных сведений информация о ВРИ земельного участка, а сам проект утверждается приказом уполномоченного органа исполнительной власти в области градостроительной деятельности. Следовательно, данный документ, в силу ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», является распорядительным актом уполномоченного органа и представляет собой основание для внесения сведений о выбранном ВРИ в ЕГРН (см., например, постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2025 № 13АП-30416/2024 по делу № А26-2942/2024; от 04.02.2025 № 13АП-23087/2024 по делу № А26-2019/2024).
Изменение ВРИ арендованной земли
В случаях, касающихся изменений ВРИ не собственниками (лицами, использующими земельные участки на основании договора аренды, договора безвозмездного пользования), действующее правовое регулирование также противоречиво.
С одной стороны, согласно п. 3 ст. 85 ЗК РФ землепользователи и арендаторы земельных участков могут использовать их в соответствии с любым из предусмотренных ВРИ, но, с другой стороны, наличие договорных отношений между указанными лицами и собственником земельного участка существенно ограничивает данное правомочие выбора. На данный момент суды придерживаются точки зрения о том, что арендатор, несмотря на п. 3 ст. 85 ЗК РФ, не вправе в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду без проведения торгов, в том числе арендатор не может обязать арендодателя изменить ВРИ, однако своего законодательного закрепления такой подход до момента введения рассматриваемых поправок так и не получил.
В отношении земельных участков, предоставленных по договору аренды, заключенному по результатам торгов, однозначно запрещается изменение ВРИ (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ). Так, по общему правилу заключение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по результатам конкурсных процедур (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ).
Поскольку ВРИ участка имеет существенное значение для определения его цены на торгах, указывается в извещении о проведении аукциона и влияет на круг заинтересованных в заключении договора аренды лиц, то и изменение такой характеристики участка допустимо лишь в рамках новой конкурсной процедуры, влекущей необходимость заключения нового договора в связи со сменой ВРИ. В противном случае действия сторон по изменению договора в части изменения назначения участка могут быть квалифицированы как обход требований антимонопольного законодательства.
В одном из дел в качестве еще одного основания для отказа в удовлетворении требований об изменении ВРИ стал и тот факт, что земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, обществу был предоставлен по договору аренды для определенного вида использования, следовательно, самостоятельное изменение ВРИ арендатором в таком случае недопустимо. Удовлетворение требования об изменении одного ВРИ земельного участка на другой, по существу направленного на обход предусмотренных земельным законодательством публичных процедур, недопустимо (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.01.2025 № Ф06-10544/2024 по делу № А55-2094/2024).
При этом, если в период действия договора аренды собственником земельного участка все же будет изменен ВРИ, вероятность взыскания арендатором возникших в связи с необходимостью расторгнуть договор убытков, как показывает судебная практика, невысокая. В ряде случаев такое изменение обусловлено изменением документов территориального планирования, градостроительного зонирования, что, в свою очередь, вынуждает собственника изменить назначение участка.
Следовательно, отсутствует вина арендодателя в невозможности использования арендатором участка с новым назначением. В частности, во внимание принимается и тот факт, что само лицо при заключении договора не проявило требовавшуюся осмотрительность, обычную для деловой практики совершения подобных сделок, и не приняло во внимание имеющуюся в открытом доступе градостроительную документацию. В таком случае суды отказывают во взыскании убытков по причине отсутствия вины публичного собственника и неправомерных действий с его стороны (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.11.2017 № Ф05-17062/2017 по делу № А41-90684/2016).
Что изменится с 1 марта?
С 01.03.2026 предусмотрено вступление в силу положений о запрете на изменение ВРИ лицом, с которым уже заключен договор аренды или договор безвозмездного пользования в отношении участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного как по результатам торгов, так и без их проведения. Такое изменение может быть произведено лишь собственником участка (ч. 3, 4 ст. 14.4 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ).
Указанное не затрагивает арендаторов земельных участков, с которыми заключен договор о комплексном развитии территории (такие лица смогут менять назначение участка), а также государственные или муниципальные учреждения, казенные предприятия, если изменяемый вид использования соответствует целям деятельности.
Однако и до заключения договора аренды ограничиваются пределы свободного выбора вида использования участка будущим землепользователем, поскольку предполагается, что в случае заключения договора по результатам торгов ВРИ определяется самостоятельно органами государственной власти и органами местного самоуправления, что не предполагает учет потребностей конкретного лица, претендующего на земельный участок (п. 10 ст. 14.4 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ).
Соответственно, лица, участвующие в конкурсных процедурах на право заключения договора аренды, должны особенно тщательно подходить к своему выбору и анализировать, насколько предлагаемый вид использования участка отвечает их действительным хозяйственным потребностям. В ином случае нецелевое использование земельного участка грозит прекращением арендных обязательств.
Иные изменения
Рассматриваемым Законом № 295-ФЗ предусмотрены и иные изменения, например, вносится определенность относительно вспомогательного вида использования земельного участка.
Не только закрепляется, что такой ВРИ может быть установлен наряду с основным, но и закрепляется правило о том, что использовать участок по вспомогательному назначению можно только одновременно с использованием участка по основному назначению (п. 2 ст. 14.3 ЗК РФ в ред. Закона № 295-ФЗ).
Например, возвести склад на земельном участке возможно в случае, если его строительство связано с обслуживанием другого (основного) объекта — к примеру, здания общественного питания, самостоятельное возведение склада в таком случае не допускается. При этом строительство вспомогательного объекта может производиться как наряду с созданием основного объекта, так и позднее, в процессе эксплуатации главного здания/сооружения.
Перспективы правоприменения
Представляется, что вступающие в силу с марта 2026 г. поправки будут способствовать:
—установлению единообразного порядка определения видов разрешенного использования земельных участков;
— сокращению числа споров, связанных с выявленными противоречиями;
—созданию необходимых условий для вовлечения земельных участков в гражданский оборот;
— и, как было отмечено в пояснительной записке к законопроекту, эффективной работе органов государственной власти и местного самоуправления и устранению излишних административных барьеров в процессе взаимодействия правообладателей земельных участков с уполномоченными органами.
1 Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ.