В состав особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) могут включаться земли населенных пунктов, что приводит к ограничениям использования земельных участков на территории населенного пункта. С учетом этого в судебной практике отмечается отсутствие единообразия в применении и толковании норм земельного и экологического законодательства, посвященных регулированию общественных отношений в сфере охраны и природопользования земель в границах населенных пунктов, включенных в состав ООПТ. Кроме того, указанный статус ООПТ нередко становится источником противоречий публичных и частных интересов. В материале проанализируем нормы земельного и экологического законодательства, регулирующие интересы правообладателей земель и земельных участков, расположенных на территориях населенных пунктов, включенных в состав ООПТ, а также рассмотрим подходы судебной практики к разрешению указанных противоречий.
В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Земли, относимые к категории «земли населенных пунктов», используются и предназначаются для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 ЗК РФ).
Однако на практике встречаются ситуации, когда населенные пункты включаются в состав ООПТ, что приводит к ограничению использования земельных участков на территории населенного пункта. В таких случаях можно отметить двойственность режима земель: с одной стороны, по целевому назначению земли относятся к категории земель населенных пунктов, с другой — в их отношении фактически действует правовой режим, предусмотренный для земель ООПТ.
Статья 85 ЗК РФ определяет состав земель населенных пунктов согласно территориальному зонированию. Так, для каждой территориальной зоны устанавливаются свои правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми устанавливается градостроительный регламент. Именно этот документ определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, сельскохозяйственного использования и т.д. В составе земель ООПТ такие территориальные зоны, однако, не выделяются.
Соответственно, права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев в части их использования в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования ограничиваются в случаях, когда населенные пункты включаются в состав ООПТ.
Федеральный закон от 14.03.95 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ) — основной нормативный акт, регулирующий отношения в области организации, охраны и использования ООПТ, целью регулирования которого является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира.
В 2020 г. в Закон об ООПТ были внесены изменения, согласно которым законодатель попытался смягчить ограничивающий режим для местного населения, проживающего на землях ООПТ (Федеральный закон от 30.12.2020 № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Важными, на наш взгляд, являются следующие изменения:
-
допускается включение населенных пунктов в состав ООПТ без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателя;
-
не ограничивается оборот земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав ООПТ федерального или регионального значения. Такие земельные участки могут находиться по основаниям, предусмотренным законом, в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности граждан или юридических лиц;
-
в развитие возможности приватизации земельных участков также предусмотрено в качестве исключения право на отчуждение земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков. Но по общему правилу земельные участки в границах национальных парков и государственных заповедников находятся в федеральной собственности;
- использование земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав ООПТ, возможно только с учетом режима особой охраны этой ООПТ.
Изменения не коснулись случаев, когда ООПТ полностью расположена на территории населенного пункта, а также когда земли ООПТ частично расположены в границах населенного пункта. В таких ситуациях ограничения оборотоспособности земельных участков сохраняются.
Как мы видим, законодатель разрешение сложившейся спорной практики видит в установлении особого режима ООПТ (п. 3 ст. 3.1 Закона об ООПТ). В Законе об ООПТ определение режима ООПТ отсутствует, равно как и в ЗК РФ.
Минприроды России в письме от 23.09.2021 № 15-53/28230 «По вопросу согласования СЭД» отметило недопустимость размещения объектов капитального строительства в нарушение режима особой охраны ООПТ и без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений. Однако определение самого режима ООПТ в письме не уточняется.
Несомненно, режим ООПТ является своего рода обременением земельных участков или иной недвижимости. Так, согласно п. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных, иные ограничения.
В связи с вышеизложенным представляется важным определение понятия самого режима ООПТ, с учетом того, что реализация прав собственниками во многом зависит именно от ограничений, связанных с таким режимом.
Особый правовой режим vs особо охраняемые природные территории
В одном из дел была рассмотрена ситуация, когда заявитель обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим приложения 1 к Положению о национальном парке «Марий Чодра» в части действия норм, регламентирующих включение в границы Национального парка земельного участка. Заявитель ссылался на то, что включение земельного участка, расположенного в деревне <...> и относящегося к категории земель населенных пунктов, в границы Национального парка противоречит ст. 83 ЗК РФ, а также нарушает его право пользования земельным участком по назначению, поскольку режим особой охраны территории национального парка устанавливает существенные ограничения для собственников земельных участков (решение Верховного суда РФ от 25.12.2020 № АКПИ20-723).
При рассмотрении этого дела ВС РФ пришел к выводу о том, что «из положений <Закона об ООПТ> следует, что понятие „земли особо охраняемых территорий и объектов“ как один из видов категорий земель не идентично понятию „особо охраняемые природные территории“, под которым понимается особый правовой режим, распространяющийся на включенные в границы такой территории земельные участки различных категорий земель и форм собственности».
Таким образом, в решении понятие «особо охраняемые природные территории» идентифицируется как «особый правовой режим», что противоречит определению ООПТ, изложенному в преамбуле Закона об ООПТ.
Согласно закону ООПТ — это «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны».
В свою очередь, в Апелляционном определении Апелляционной коллегии ВС РФ от 25.03.2021 № АПЛ21-82 суд отметил, что «статьей 58 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ закреплено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, <...> рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункты 1, 2)».
В случае принятия соответствующего решения на земельном участке, на котором расположен природный объект, имеющий особое природоохранное значение, действительно, может быть создана ООПТ. Однако согласно определению ООПТ такие территории подразумевают установление режима особой охраны — «участки земли <...>, которые имеют особое природоохранное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны».
Таким образом, на наш взгляд, Апелляционная коллегия ВС РФ разводит данные понятия: в формулировке «устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории» усматривается возможность существования каждого из правовых инструментов в отдельности, однако законодательное определение не позволяет сделать вывод о существовании ООПТ без установленного особого режима охраны.
Что это значит для ведения коммерческой деятельности на землях ООПТ?
В одном из дел индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением к Министерству природных ресурсов (далее — министерство) о признании незаконным решения об отказе в выдаче предпринимателю разрешения на установку на территории зоопарка пяти аттракционов с учетом законной деятельности, связанной с деятельностью памятника природы — парка, не ведущей к изменению режима или внешнего вида памятников природы парка (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.03.2021 № Ф08-500/2021 по делу № А32-5678/2020).
Суды установили, что спорный земельный участок расположен в границах ООПТ регионального значения — памятник природы — парк.
Министерство ссылалось на постановление губернатора Краснодарского края от 31.03.2016 № 164 «Об утверждении границ и режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар» (далее — постановление № 164), в соответствии с которым на всей территории памятников природы запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств территории.
Суды двух инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого отказа министерства незаконным, так как размещение аттракционов противоречит режиму особой охраны природной территории парка.
Ссылки предпринимателя на размещение аттракционов на территории частной собственности были отклонены, так как независимо от уровня собственности земельный участок входит в границы ООПТ, монтаж спорных аттракционов, в том числе с учетом результатов проверки Управления государственного экологического надзора и выданного предписания, невозможен в силу прямого запрета, установленного постановлением № 164.
В данном примере мы видим противоречие режима частной собственности и режима особой охраны территории. Как высказался суд, неважен уровень собственности, если земельный участок входит в границы особо охраняемой природной территории. Такое понимание режима особой охраны автоматически позволяет ограничивать права собственников земельных участков и иной недвижимости, расположенной на территории, входящей в состав ООПТ.
В кассационной жалобе ИП привел следующие доводы: суды пришли к неверным выводам о наличии императивного запрета на размещение спорных аттракционов на земельном участке, находящемся в границах ООПТ, противоречащим ст. 51 ГрК РФ:
-
в паспорте памятника природы регионального значения (утв. приказом министерства от 11.02.2019 № 265) прямо указано, что одной из целей создания памятника природы является создание условий для отдыха населения. Согласно градостроительному плану парка, эта территория относится к рекреационной зоне;
-
размещение, установка каруселей/аттракционов на спорном участке в качестве обустройства мест отдыха не могут рассматриваться в качестве строений, сооружений, которые приведут к изменению режима или внешнего вида памятника природы, поскольку предназначены для оказания рекреационных услуг;
-
при установке аттракционов не будет нанесен ущерб окружающей среде, а также изменен внешний вид памятника природы, не потребуется проводить работы по вырубке зеленых насаждений. То есть при установке аттракционов не наступит ни одного события, факта, который можно было бы трактовать как изменение внешнего вида памятника природы.
Как видно из примера с парком, из-за режима особой охраны, установленного на территории парка, права собственника земельного участка, расположенного в границах ООПТ, были существенно ограничены. Однако в документах, устанавливающих данный режим, определение режима тоже весьма спорно. Конкретного запрета на установку аттракционов нет, к тому же установка не предполагала изменения ландшафта, так как участок территории уже был заасфальтирован, как известно из материалов дела. Под ограничения, связанные с режимом, установленные в постановлении, может попасть практически любой вид деятельности, так как они отчасти обширны и размыты.
По данному делу суд кассационной инстанции пришел к выводу, что суды двух инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого отказа министерства незаконным, так как размещение аттракционов противоречит режиму особой охраны природной территории парка.
Что делать?
Из-за недостаточного регулирования понятие режима особой охраны трактуется по-разному, отсутствует единая практика применения норм, посвященных данному вопросу. Из этого следует, что, несмотря на внесенные изменения относительно смягчения правового режима, проблемы остались.
Представляется, что решение сложившейся проблемы ограничения использования земельных участков на территории населенного пункта в составе особо охраняемых природных территорий, разрозненной практики рассмотрения споров судами в следующем:
-
определить на законодательном уровне понятие режима «особой охраны особо охраняемой природной территории»;
-
определить возможность установления охранной зоны для земель населенных пунктов, расположенных внутри особо охраняемой природной территории («буферная зона»), с учетом возможности фактического использование земель населенных пунктов по целевому назначению;
-
дать соответствующее разъяснение норм экологического законодательства судам для обеспечения правильного и единообразного разрешения судами споров о режиме особой охраны особо охраняемых природных территорий;
-
предусмотреть для собственников земельных участков и (или) иной недвижимости, расположенной в границах населенного пункта в тех случаях, когда ООПТ полностью расположена на территории населенного пункта либо если ООПТ расположена на территории населенного пункта частично, в отношении той ее части, которая расположена в границах населенного пункта, возможность получения взамен земельных участков и (или) иной недвижимости равнозначных по площади и характеристикам участков и (или) иной недвижимости за пределами ООПТ либо право получить равноценное возмещение в денежной форме.
В настоящее время проблема использования земельных участков на территории населенного пункта в составе особо охраняемых природных территорий также не решена.
Законодатель скорее усложняет сложившуюся правоприменительную практику.
Так, в ГД ФС РФ был внесен проект (№ 94578-8) федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — проект), ныне Федеральный закон от 01.05.2022 № 124-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В пояснительной записке к проекту было отмечено, что его подготовка была обусловлена необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. А сам проект был разработан с целью повышения устойчивости строительной отрасли в связи с макроэкономической и внешнеполитической ситуацией.
В то же время Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды в своем заключении отметил, что положения законопроекта полностью противоречат не только режиму охраны ООПТ, но и целям создания таких территорий.
Принятие данного закона позволяет распространить особенности регулирования земельных отношений не только в отношении объектов инфраструктуры, необходимых для увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, но и в отношении иных объектов инфраструктуры, к которым относятся: магистральные газопроводы и нефтепроводы, нефтепродуктопроводы, объекты социальной, а также промышленной инфраструктуры.
Законодательные новеллы могут повлечь значительный риск истощения популяций и природных экосистем, нарушения структуры природных биоценозов, распространения возбудителей заболеваний животных и растений, проникновения в природные экосистемы живых генетически измененных организмов, гибель объектов животного и растительного мира ввиду изменения физических характеристик среды (разрушения и изменения рельефа, нарушения физических свойств почвы или грунта, разрушения и изменения воздушной среды, водного бассейна, а также загрязнение промышленными отходами и нефтепродуктами, горюче-смазочными материалами).