В законодательстве не урегулировано, обязательно ли вносить в ЕГРН сведения о вспомогательном виде разрешенного использования земельного участка при их отсутствии. При этом Росреестр штрафует за отсутствие таких сведений. КС РФ указал, что это незаконно.
Конституционный суд вынес постановление от 16.10.2020 № 42-П/2020 по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой.
Суть дела
Должностное лицо Росреестра оштрафовало М.Г. Анцинову на 10 000 руб. за совершение правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Эта норма закрепляет, что использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2, 2.1 и 3, влечет наложение административного штрафа.
Если кадастровая стоимость земельного участка определена, то штраф составляет:
-
для граждан — от 0,5 до 1% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 10 000 руб.;
-
для должностных лиц — от 1 до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 20 000 руб.;
-
для юридических лиц — от 1,5 до 2% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 100 000 руб.
Если кадастровая стоимость земельного участка не определена, то штраф составит:
-
для граждан в размере от 10 000 до 20 000 руб.;
-
для должностных лиц — от 20 000 до 50 000 руб.;
-
для юридических лиц — от 100 000 до 200 000 руб.
По мнению должностного лица Росреестра, заявительница, являвшаяся собственником двух земельных участков, отнесенных к категории земель населенных пунктов (зона застройки индивидуальными жилыми домами «Ж-3»), с установленными видами разрешенного использования «размещение индивидуального жилого дома» и «завершение строительства индивидуального жилого дома», наряду с этим содержала на них сельскохозяйственных животных (кур, уток, свиней, коз). То есть она использовала свои земельные участки с нарушением Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (утвержден приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540), поскольку этим Классификатором на земельных участках, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства (код 2.1), не предусмотрена возможность содержания сельскохозяйственных животных.
Позиция судов
В судах трех инстанций не удалось оспорить постановление должностного лица Росреестра. Суды руководствовались тем, что выбор любого вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится земельный участок, в соответствии с зонированием территорий должен быть оформлен в установленном законом порядке, а потому фактическое изменение собственником (правообладателем) разрешенных видов его использования невозможно без уведомительного отражения в ЕГРН.
М.Г. Анцинова ссылалась на то, что принадлежащие ей земельные участки были отнесены к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (основной вид использования), в которой также предусмотрена возможность возведения построек для содержания скота и птицы (вспомогательный вид использования). То есть в силу п. 2 ст. 7 и п. 3 ст. 85 ЗК РФ она могла самостоятельно выбирать любой, в том числе вспомогательный, вид их разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В то же время апелляция и кассация признали безосновательными для целей ее привлечения к ответственности ссылки должностного лица административного органа и судьи районного суда на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, так как разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия этому классификатору (ч. 11 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
М.Г. Анцинова утверждала, что ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, необоснованно ограничивает в отношении собственников (правообладателей) земельных участков гарантированное законом право самостоятельного выбора вида их использования из ранее установленных для определенной территориальной зоны видов разрешенного использования без каких-либо санкций со стороны государства. В связи с этим она просила признать данное законоположение не соответствующим Конституции РФ.
Позиция КС РФ
КС РФ признал ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции РФ постольку, поскольку неопределенность правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности.
Собственник земельного участка во всяком случае имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и — в дополнение к основному — вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. При этом ни ЗК РФ, ни ГрК РФ не возлагают на лицо, использующее земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в ЕГРН, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны, каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти. Это подтверждается отсутствием в них, впрочем, как и в других нормативных актах, положений, закрепляющих порядок (условия и сроки) исполнения таких обязанностей.
В судах сложилась противоречивая практика. Преимущественно в таких случаях (как и в этом деле) суды полагают, что наличие у собственника земельного участка права использования земельного участка в соответствии с любым из предусмотренных для той или иной территориальной зоны основного и вспомогательного видов его разрешенного использования не отменяет обязанности собственника (правообладателя) оформить в уведомительном порядке все осуществляемые им виды разрешенного (основного и вспомогательного) использования своего земельного участка. Если же вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка осуществляется его собственником (правообладателем) без документального оформления в ЕГРН, такие действия должны квалифицироваться в качестве правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Такая позиция озвучена в п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом ВС РФ 14.11.2018).
В то же время уже после появления этого Обзора появилась противоположная позиция: целевым использованием земельного участка следует считать любой из видов (основной и вспомогательный) его разрешенного использования, установленных градостроительными регламентами для соответствующей территориальной зоны, поскольку каждый из них априори соответствует требованиям рационального и эффективного использования земель согласно их целевому назначению.
КС РФ предписал законодателю устранить неопределенность правового регулирования. А дело в отношении М.Г. Анциновой должно быть пересмотрено при условии, что использование ею земельных участков соответствовало содержанию вспомогательного вида их разрешенного использования, как он был установлен на момент ее привлечения к административной ответственности.