ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации"

Действующее законодательство, содержащее ограничения на участие определенных категорий инвесторов в капитале российских юридических лиц, условно можно разделить на две категории. 
Первая категория ограничений - это ограничения, связанные с обязательным сохранением в федеральной собственности определенных активов (акций открытых акционерных обществ, либо имущества федеральных государственных унитарных предприятий или федеральных учреждений). Подобного рода ограничения, как правило, вводились с целью недопущения приватизации определенных государственных активов. Такие ограничения установлены, в частности, федеральными законами "Об электроэнергетике" в части сохранения в федеральной собственности доли участия в единой национальной (общероссийской) электрической сети - 75% плюс одна голосующая акция, "О газоснабжении в Российской Федерации" - суммарная доля обыкновенных акций организации - собственника Единой системы газоснабжения, которые находятся в собственности Российской Федерации и в собственности акционерных обществ, более 50% акций которых находятся в собственности Российской Федерации, не может составлять менее чем 50% плюс одна акция, "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" - в части сохранения в федеральной собственности 100% ОАО "Российские железные дороги", другими нормативными правовыми актами.
Так как перечисленные выше нормативные акты содержат ограничения на передачу объектов федеральной собственности в частную собственность, то, соответственно, эти ограничения охватывают собою и запрет на передачу указанных объектов в собственность иностранным инвесторам. 
Вторая категория ограничений - это ограничения, связанные с обязательным сохранением в собственности российских юридических и физических лиц определенных активов. В настоящее время такого рода ограничения содержатся в отношении авиационных организаций в части предельного размера участия иностранных инвесторов в уставном капитале таких организаций: не более 49% в авиационных предприятиях (Воздушный кодекс Российской Федерации); не более 25% в страховых организациях (Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"), в отношении банков и авиастроительных организаций используется разрешительный метод допуска нерезидентов к участию в их капитале.
Кроме того, в настоящее время в соответствии с законодательством о защите конкуренции антимонопольный орган согласовывает сделки с активами российских юридических лиц, приводящими к концентрации капитала в Российской Федерации. Предмет согласования антимонопольным органом не имеет в настоящее время непосредственного отношения к рассматриваемому вопросу ограничения участия иностранных инвесторов в стратегических отраслях промышленности. В то же время механизм антимонопольного согласования является наиболее всеобъемлющим, позволяющим организовать системный подход к решению поставленной задачи государственного контроля за стратегическими активами в Российской Федерации.
На решение задачи по обеспечению национальных интересов Российской Федерации в экономики направлены также институты:
лицензирования работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
лицензирования осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями;
лицензирования деятельности на ввоз в Российскую Федерацию или вывоз за ее пределы продукции военного назначения;
ведения реестра субъектов естественных монополий.
Таким образом, действующее законодательство содержит определенные механизмы контроля участия иностранного капитала в уставных капиталах организаций стратегических отраслей промышленности Российской Федерации. В то же время имеет место определенная бессистемность в данном вопросе и отсутствие общих критериев отнесения предприятий или отдельных производств к числу стратегических, а соответственно и единых, понятных иностранному инвестору, механизмов контроля государства за сделками с активами стратегических предприятий или предприятий, имеющих стратегические производства или технологии, либо выпускающих стратегическую продукцию. Такая ситуация отрицательно сказывается как на инвестиционном климате в Российской Федерации, так и на уверенности в обеспечении государством своих стратегических интересов в экономике. 
Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год обратил внимание Правительства Российской Федерации на необходимость разработки проектов федеральных законов об ограничении участия иностранного капитала в экономике Российской Федерации, имея в виду отрасли, обеспечивающие безопасность государства, объекты инфраструктуры, предприятия, выполняющие оборонный заказ, естественные монополии, разработку месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение.
В соответствии с указанным поручением Президента Российской Федерации разработан настоящий проект федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации", а также проект федерального закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с его принятием.
Законопроектом предлагается установить порядок осуществления в Российской Федерации инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, который бы позволил создать такие правовые условия и механизмы участия иностранных инвесторов в капитале российских стратегических организаций, которые бы, с одной стороны, обеспечили защиту национальных интересов Российской Федерации, а с другой - способствовали формированию в Российской Федерации предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов.
Законопроект основан на концепции так называемого "разрешительного" регулирования данного вопроса, принятого в ряде зарубежных стран, таких как США, Испания, Франция, Финляндия и другие.
Суть этого подхода заключается в отсутствии запретительных норм и использовании при допуске иностранных инвесторов в определенные отрасли национальной экономики метода согласования в установленном порядке определенных сделок. Имея в виду, что вопросы обеспечения национальных интересов в экономике входят в круг полномочий ряда федеральных органов исполнительной власти, законопроектом предлагается отнести на уровень Правительства Российской Федерации определение порядка межведомственного согласования позиции государства, при этом обеспечив для заявителей на "входе" и на "выходе" принцип "одного окна". Аналогичная схема рассмотрения заявок иностранных инвесторов существует в США. В соответствии с законом Эксон-Флорио в США создан Комитет по иностранным инвестициям в США, состоящий из представителей 12 ведомств экономического и силового блоков под председательством Минфина США. Комитет рассматривает поступившие обращения и в случае положительного решения сам дает согласие на осуществление сделки, а в случае отрицательного - выносит свои рекомендации на рассмотрение Президента США, который и принимает окончательное решение об отказе. 
В сферу действия законопроекта попадают учрежденные в Российской Федерации коммерческие организации - хозяйственные общества (акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), имеющие стратегическое значение для национальной безопасности государства, к каковым относятся организации, осуществляющие виды деятельности, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности. Перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства, содержится в статье 3 законопроекта. При этом в число указанных видов деятельности включены только такие виды деятельности, которые уже содержатся в действующих федеральных законах, в частности, в федеральных законах "О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации", "О естественных монополиях".
При определении круга иностранных инвесторов законопроект указывает на иностранных инвесторов в том значении, как они определены в законодательстве об иностранных инвестициях, и российских инвесторов, решения которых определяются иностранными инвесторами.
Законопроект при определении круга организаций, в отношении участия в капитале которых вводится разрешительный порядок совершения сделок, исходит из следующего:
первым критерием является осуществление российской коммерческой организацией видов деятельности, перечень которых содержится в статье 3 законопроекта;
вторым критерием является то обстоятельство, что в результате именно этой сделки иностранный инвестор получает возможность контроля над стратегической организацией.
Таким образом, только при одновременном наличии указанных выше двух критериев иностранный инвестор будет обязан обратиться в уполномоченный орган за разрешением на совершение сделки по приобретению акций коммерческой организации, имеющей стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, либо за разрешением на совершение иной сделки, в результате которой иностранный инвестор получит контроль над российской стратегической организацией.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти хотя и будет наделен определенными контрольными полномочиями, все же не будет иметь права на принятие решения по существу. Для этих целей планируется сформировать правительственную комиссию, состоящую из представителей федеральных органов исполнительной власти экономического и силового блоков на паритетных началах под руководством Председателя Правительства Российской Федерации.
Законопроект содержит исчерпывающий перечень документов и информации, которую должен представить в уполномоченный орган инвестор.
Решение должно быть принято в срок, не превышающий 3-х месяцев. В исключительных случаях решением Правительства Российской Федерации срок рассмотрения ходатайства может быть продлен еще на 3 месяца.
Представленные документы и материалы рассматриваются на предмет соответствия коммерческой организации следующим критериям: наличие у организации права на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы продукции военного назначения, на осуществление внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, наличие факта выполнения работ по государственному оборонному заказу в течение последних пяти лет, предшествующих году обращения за согласованием сделки, наличие права на обладание исключительными правами на критические технологии для национальной безопасности Российской Федерации. В случае, если коммерческая организация не соответствует ни одному их этих критериев, согласие на совершение сделки должно быть дано в безусловном порядке.
В случае, если коммерческая организация соответствует одному или нескольким из указанных критериев, то согласие на совершение сделки может быть дано только при условии принятия инвестором на себя обязательств, из числа перечисленных в части 3 статьи 6 законопроекта, например, обязательства о продолжении работ по государственному оборонному заказу и т.д. Принятые инвестором на себя обязательства оформляются соглашением с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в котором конкретизируются обязательства инвестора, а также предусматриваются обеспечительные меры на случай нарушения обязательств.
В тех случаях, когда даже возложение на инвестора дополнительных обязательств не гарантирует от возникновения угрозы национальной безопасности, правительственная комиссия принимает решение об отказе иностранному инвестору в приобретении контроля над коммерческой организацией.
Предлагаемый законопроектом механизм согласования сделок имеет четкий и прозрачный характер, что позволит избежать субъективизма при принятии решения. Следует отметить, что в законодательстве США нет четких критериев для отказа в совершении сделки. Законом Эксон-Флорио установлен единственный критерий - недопущение угрозы национальной безопасности США, при этом трактовка указанного критерия оставлена на усмотрение Комитета по иностранным инвестициям и Президента США.
Законопроектом установлено, что в случае если акции (доли) в уставном капитале коммерческих организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, приобретены инвестором без получения предусмотренного настоящим Федеральным законом согласования на совершение такой сделки, то такие акции (доли) не предоставляют такому инвестору права голоса на общем собрании акционеров (участников) коммерческой организации, имеющей стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, и не учитываются при определении кворума общего собрания акционеров (участников) такой организации.
Законопроект в переходных положениях устанавливает, что он не распространяется на сделки, совершенные до его введения в действие.