Органы государственной власти субъектов Федерации впервые оценивали эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Налицо не только несовершенство методики оценки («ЭЖ», 2009, № 44), но и порочность сложившейся практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Об этом пороке постоянно пишут в «ЭЖ» авторы и читатели «Муниципального форума». Истоки дилеммы «кто за что отвечает» не только и не столько в дележе ответственности, сколько в несовершенстве межбюджетных отношений.
Налоговое и бюджетное законодательство лишило местную власть возможности формировать собственную доходную базу, о чем все годы муниципальной реформы говорят эксперты и ученые. Теперь практика подтверждает, что финансируемые из бюджетов более высокого уровня местные бюджеты неспособны обеспечить право граждан на полноценное медицинское обслуживание, на достойный современного человека отдых по месту жительства. Даже принятая без научного обоснования методика оценки работы муниципалитетов обнажила изъяны антимуниципальных межбюджетных отношений.
Вот только два примера из сообщений наших корреспондентов с мест.
В бюджете г. Енисейска (Красноярский край) отсутствует статья на содержание медицины. Окружающий его одноименный район, наоборот, слишком много тратит бюджетных денег на содержание центральной районной больницы, обслуживающей и горожан, и жителей окрестных сел (см. «ЭЖ», 2009, № 45).
Аналогичная ситуация и по отрасли «Культура». Причем дело даже не в несовершенстве методических рекомендаций, а в интерпретации разными уровнями публичной власти сфер влияния и ответственности. В Троицком муниципальном районе Челябинской области из ведения районного отдела культуры выведен и передан Шантаринскому сельскому поселению местный Дом культуры, но денег на это не выделено. А надо всего-то меньше миллиона рублей в год. И теперь по признанию сельского главы Геннадия Темникова у него полгода работает администрация, а полгода — культурное учреждение, так как «денег на всех нет».
В начале муниципальной реформы Шантаринская сельская администрация отвечала за выполнение 24 задач местного значения, теперь у нее 40 полномочий, включая нотариальные действия. Дополнительная нагрузка не обеспечена финансово, а органу местного самоуправления предлагается участвовать в… софинансировании всех полномочий за счет сбора дополнительных налогов. Однако из-за падения платежеспособности населения сельская администрация с трудом наскребает положенные ей земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Между тем во всем мире местные налоги и сборы являются основным источником доходов местных бюджетов. В США применяется около 12 местных налогов, Японии — около 15, Германии — 25. Это местные налоги (прямые и косвенные), надбавки к государственным налогам, а также прочие местные налоги, например на зрелища, владение транспортными средствами.
В России главы сельских администраций только сокрушаются: казалось бы, каждое полномочие должно финансироваться, а тебе дают поле деятельности для самостоятельности, о которой можно забыть без финансов. Остается одна ответственность. Вот такая система управления.
Приняли, допустим, в селе бюджет, заложили в нем на культуру деньги, которые тратил район и которые должен был возместить по закону. Но тут же примчались районные начальники, спешно создали согласительную комиссию с сельскими депутатами и принялись их же уговаривать отменить бюджетное решение. Деньги из сельского бюджета исключили, а из района они не поступили. В результате руководитель муниципального учреждения «Культура» Галина Рябошапка констатирует с горечью: «Мы четыре месяца без зарплаты, как будто так и надо. Все знают».
Еще одна иллюстрация подобного управления культурой — показатель поступления в местные библиотеки той же Челябинской области новой литературы, который упал до 2,7%. Если в 2005 г. в библиотеки муниципальных образований поступило 475 536 экземпляров книг, в 2008 г. — 202 383 экземпляра, а потом и вовсе не на что стало покупать книги. По свидетельствам с мест подобная картина наблюдается и во многих других районах страны. Считается неплохим результатом, если поступления новых книг не падают ниже 12—15% прежних уровней. Из 682 библиотек в регионе 557 находятся в ведении муниципальных районов, 112 переданы в сельские поселения, 13 — в городские поселения. Это 75% массовых библиотек области.
В сферу ответственности муниципальных образований входят 89,5% всех культурно-досуговых учреждений, 66,6% музеев, 59% учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры — школ искусств и музыкальных школ. Из 772 культурно-досуговых учреждений Челябинской области 228 — в ведении муниципальных районов, 510 — сельских поселений, 34 — городских поселений.
Пока у муниципальной власти не будет собственной доходной базы и внятных взаимоотношений с бюджетами других уровней (федеральным и региональным), полдня в селе будет работать орган местного самоуправления, а полдня — культурное муниципальное учреждение.
Остается надеяться, что федеральные министерства выполнят поручение премьер-министра об укреплении финансовой базы российских муниципалитетов, полученное на последнем заседании в Калининграде Президиума Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления (см. «ЭЖ», 2009, № 44).