Тема частно-государственного партнерства (ЧГП) стала актуальной всего лишь несколько лет назад — на этапе подъема нашей экономики. Однако проекты в сфере ЧГП пока напоминают показы высокой моды. Да и сами партнерства требуют горы финансовых вложений на подготовку проекта и годы на его согласование. Для массового внедрения такой формы сотрудничества государства и бизнеса необходим ряд мер.
ЧГП в России больше, чем ЧГП
Понятие частно-государственного партнерства в настоящее время употребляется широко и не всегда верно. Представители бизнес-сообщества и госорганов, «примеряя на себя» механизм ЧГП, зачастую представляют его как любой вид сотрудничества частных компаний с властью: социальное партнерство, благотворительность, государственные инвестиции в приоритетные области, деятельность компаний с госучастием и многое другое. Тогда как ЧГП — это проектное финансирование с участием государства и частного капитала, обеспечивающее решение задач госсектора. Другими словами, альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов.
Однако подмена понятия произошла хоть и не намеренно, но закономерно. Специалисты сходятся во мнении, что ЧГП в России отведена роль намного серьезнее, чем просто обеспечение инвестиционного финансирования инфраструктурных проектов. Оно призвано стать важным пунктом в реализации новой национальной идеи создания сильного российского государства, которое в союзе с конкурентноспособным бизнес-сообществом способно эффективно защищать свои национальные интересы.
«Риск» моды
Распределение рисков — основа реализации проектов ЧГП. К сожалению, в настоящий момент российское законодательство практически не регулирует распределение в связи с осуществлением проектного финансирования. Таким образом, большинство рисков может возлагаться на ту или иную сторону без ограничений.
И все же ни бизнес, ни государство не должны нести на себе 100% рисков. Все заинтересованы в открытости и прозрачности ЧГП, разумном распределении рисков с установлением точной ответственности сторон и четким механизмом разрешения споров. До этих пор скорее всего в массовом порядке позитивных реализуемых проектов ЧГП у нас не появится. Чем больше рисков несет частный сектор, тем большую доходность должен обеспечивать проект и наоборот. При этом особенно важно соблюдение правового принципа — риск должна принимать на себя та сторона, которая способна в большей степени влиять на соответствующие обстоятельства или по крайней мере на минимизацию негативных последствий для проекта.
Законы стиля
Правовая основа для заключения договоров ЧГП в России заложена еще в Гражданском кодексе РФ, согласно которому Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (ст. 124).
В том числе нормы ГК РФ применимы и в отношении тех объектов договорных отношений, которые универсально оборотоспособны, или тех видов предпринимательской деятельности, которые не находятся в исключительном ведении государства или других публично-правовых образований. Для них законодательство РФ предусматривает несколько видов гражданских договоров:
· государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд;
· государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд;
· договор о закупках и поставках сельхозпродуктов, сырья и продуктов для государственных нужд.
Всего два года назад был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», регламентирующий основную (но не единственную) форму ЧГП — концессию.
Однако специалисты уже выявляют недочеты Закона.
Закон предусматривает возможность заключения лишь договоров аренды (субаренды) в отношении земель, на которых расположены объекты концессий, не упоминая о возможности предоставления сервитутов (право пользования чужой собственностью в определенных пределах). А ведь именно сервитут представляется наиболее удобным способом пользования землей в отношении многих объектов концессии (например, для дорог или трубопроводов).
Необходима коррекция законодательства в части госгарантий обеспечения концедентом (государство) своих обязательств (Бюджетный кодекс, Гражданский кодекс, проч.). Не всегда понятно, кто в итоге будет являться государственным собственником строящегося объекта. Закон нуждается в уточнении порядка предоставления водных участков и участков недр. Сложен механизм получения лицензий, предоставления земли. Сроки подписания договора аренды (60 рабочих дней) и самого концессионного соглашения (90 рабочих дней) слишком непродолжительны для действительно масштабных проектов. Несовершенна пока и система критериальной оценки проекта концессии.
Да и отсутствие единой системы управления мешает более активному развитию ЧГП. Пока эти механизмы регулируются и МЭРТ, и Минфином, и РОСОЭЗ, и рядом других ведомств.
И все же, несмотря на некоторые недостатки Закона «О концессионных соглашениях», его несомненным достоинством является то, что он допускает известную гибкость в том, что касается структурирования конкретных проектов и, по сути, предоставления государственных компенсаций и гарантий. Вопрос лишь в том, в каких формах это будет реализовано на практике в интересах государства и частного сектора одновременно.
Тенденции времени
Несмотря на несовершенство законодательного обеспечения функционирования ЧГП в России, партнерства создаются и будут создаваться, и государство поощряет эти процессы. Создание инвестиционного и венчурного фондов, Банка развития подтверждает целенаправленность власти на развитие ЧГП. Частные компании, в свою очередь осознавшие преимущества и необходимость реализации долгосрочных совместных проектов с государственными органами власти на федеральном, региональном или местном уровнях, вскоре получат дивиденды в виде растущего бизнеса и стабильности развития бизнеса в целом на российском рынке.
Однако массовыми проекты ЧГП станут еще не скоро. «Фасон» ЧГП примерим лишь крупному бизнесу, способному реализовывать масштабные инфраструктурные проекты. Именно в них, по мнению государства, сейчас нуждается страна.