Статья 42 Конституции РФ гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». На сегодняшний день существует проблема с разграничением компетенций органов исполнительной власти по контролю в области охраны окружающей среды. О том, как одну государственную функцию передали в два ведомства, пойдет речь ниже.
Основным механизмом охраны окружающей среды является экологический контроль, под которым понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон). Проще говоря, государство должно отслеживать всю хозяйственную деятельность и в случае угрозы экологической обстановке обязано вмешаться путем приостановки, а то и прекращения такой деятельности с возмещением виновным причиненного ущерба.
Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р была утверждена Экологическая доктрина Российской Федерации, которая определила, что основной задачей в сфере экологии является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.
Согласно п. 2 ст. 64 Закона в России осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. В чьем же ведении находятся указанные государственные функции?
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.
В п. 5.4 Положения о Росприроднадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400, установлено, что данный орган проводит государственную экологическую экспертизу документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов.
Однако согласно следующему Постановлению Правительства от 30.07.2004 № 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия.
Теперь обратимся к п. 5.3.10 Положения о Ростехнадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, где указано, что этот орган, в свою очередь, также проводит государственную экологическую экспертизу документации, касающейся хозяйственной и другой деятельности, которая способна оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования).
Неопределенность в разграничении полномочий по государственному экологическому контролю и отсутствие конкретного перечня контролируемых объектов между двумя федеральными органами исполнительной власти повлекло за собой закономерное недовольство субъектов хозяйственной деятельности.
Из-за дублирования функций при проведении государственной экологической экспертизы в одних регионах требуют от заказчиков экспертизы представлять материалы на рассмотрение и в Росприроднадзор, и в Ростехнадзор, а в других руководствуются принципом, «где легче, быстрее и дешевле» получить положительное заключение.
Кроме существующей проблемы с государственным экологическим контролем, в настоящий момент и декларированного муниципального контроля нет. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199 передал полномочия по проведению экологического контроля от органов местного самоуправления органам власти субъектов РФ. У муниципальных органов теперь связаны руки.
Нет и четкого разграничения полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ в сфере экологического контроля. Напомним, что согласно п. «д» ст. 72 Конституции охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности является предметом совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Постановление Правительства РФ от 29.10.2002 № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному контролю» не позволяет определенно установить объекты, подлежащие такому контролю. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по нормированию допустимого воздействия на окружающую среду исключает возможность выдавать разрешения на выбросы, и, как следствие, контролировать плату за негативное воздействие.
Не установлены должностные лица, которые осуществляют федеральный государственный экологический контроль. А это значит, что вместо рассмотрения дел об административных экологических правонарушениях составляются только протоколы.
Необходимо наконец-то разграничить полномочия федеральных ведомств по экологическому контролю, разобраться с делегированием полномочий в экологической сфере федеральных органов органам субъектов РФ. Перспективным представляется также создание механизма экологической сертификации, аудита и страхования экологических рисков.