Институт «Центр развития» НИУ «Высшая школа экономики» представил расчеты о том, как будет в этом году нарастать объем внутренних заимствований — примерно втрое. Это объяснимо с учетом продолжающегося роста доходов от продажи нефти и газа.
Исследователи напоминают, что, по предварительным данным Минфина, за 2018 г. доходы федерального бюджета составили 19,5 трлн руб. — почти на 30% больше, чем в прошлом году. Нефтегазовые доходы федерального бюджета выросли на 51%. В последний раз такой прирост нефтегазовых доходов наблюдался в 2008 г. На этот раз все шло по известному сценарию — резкому росту экспортных доходов способствовали одновременно и рост цен на нефть, и ослабление рубля.
Как быть, когда доходы растут
Аналитики отмечают главное следствие роста нефтегазовых поступлений не в том, что начался бум инвестиций или стали расти доходы потребителей, которые ринулись за отложенными покупками и тем стимулировали увеличение производства актуальных товаров и услуг, рост числа создаваемых рабочих мест. На самом деле, следствием стало не менее резкое увеличение объемов операций Минфина по приобретению валюты на открытом рынке: соответствующие показатели 2017 г. были превышены в 4,6 раза.
При этом расходы федерального бюджета в номинальном выражении выросли всего на 1,8%, а в реальном выражении — сократились на 1%, пишут авторы комментария.
Однако декларируется рост бюджетных расходов, в том числе — в соответствии с указами президента. И ученые делают вывод, что в 2019 г. на фоне быстрого пополнения ФНБ для финансирования бюджетных расходов потребуется втрое увеличить объем внутренних заимствований.
Когда рубль слабеет, казна крепнет
Авторы исследования констатируют, что в 2018 г. доходы федерального бюджета по сравнению с 2017 г. резко выросли. По отношению к ВВП они составили 19,0%, что на 2,6 п.п. превышает уровень 2017 г. Такой рост доходов обусловлен бурным ростом нефтегазовых поступлений. Средняя цена на нефть марки Urals в 2018 г. выросла до 70,3 долл. за баррель против 53,3 долл. за баррель в 2017 г. Одновременно под влиянием новых, уже введенных и только ожидаемых санкций, а также операций Минфина на валютном рынке, средний обменный курс доллара к рублю в 2018 г. составил 62,54 руб., тогда как в 2017 г. он составлял 58,33 руб. Рост мировых цен на нефть, сопровождаемый ослаблением рубля, привел к росту нефтегазовых доходов федерального бюджета на 51%. Ослабление рубля на фоне роста цен на энергоносители составляет главную особенность формирования доходов федерального бюджета в 2018 г.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2018 г. выросли по сравнению с 2017 г. на 14%. При этом поступления НДС от продаж на внутреннем рынке выросли на 16,4%, акцизов — сократились на 5,4% (под влиянием перераспределения акцизов на моторное топливо в пользу федерального центра), поступления от налога на прибыль выросли на 31%. Поступления от НДС на импорт увеличились на 18%, от импортной пошлины — на 14%. На динамику этих поступлений позитивно повлиял слабый обменный курс рубля. При этом товарный импорт в долларах США по оценке ЦБ РФ за 2018 г. вырос по отношению к 2017 г. всего на 4,6%.
Как перераспределяются расходы
Расходы федерального бюджета в 2018 г. составили 16,7 трлн руб. Незначительно изменившись по сравнению с 2017 г. по номиналу, как доля в ВВП они сократились на 1,5 п.п. В реальном выражении расходы федерального бюджета уменьшились по сравнению с 2017 г. на 1,1%, а по сравнению с относительно благополучным 2012 г. — на 15%. Очевидно, полагают ученые, что политика сокращения расходов в реальном выражении проводилась в течение 2015—2018 гг.
Эксперты делают анализ динамики структуры расходов федерального бюджета (выраженной в долях ВВП). И анализ показывает, что основными сдвигами в 2018 г. являются коррекция доли затрат на оборону, безопасность, национальную экономику и на социальные расходы. Последние заметно сократились за счет затрат на пенсионное обеспечение. Расходы на оборону в номинальном выражении остались на уровне 2017 г., как доля в ВВП они снизились до 2,8%, что соответствует уровням 2012 и 2013 гг.
«Отметим, — пишут авторы работы, — что часть расходов на оборону, предусмотрен-ных бюджетной росписью, не была осуществлена — вероятно, эти расходы будут перенесены на 2019 г. Расходы на национальную экономику в 2018 г. сократились по сравнению с 2017 г. на 2,4% под влиянием сокращения транспортных субсидий и резкого (более чем в 2 раза) снижения расходов на „Исследование и использование космического пространства“. Расходы федерального бюджета на образование и здравоохранение в 2018 г. оставались на сложившемся низком уровне — 0,7% и 0,5% ВВП соответственно».
Покупка валюты — почти на половину нефтегазовых доходов
Профицит федерального бюджета в 2018 г. составил 2,7 трлн руб., или 2,7% ВВП. Значительная часть нефтегазовых доходов в соответствии с бюджетным правилом была направлена на валютный рынок (по сообщениям Минфина России, в сентябре 2018 г. в связи с резким скачком обменного курса рубля приобретение валюты Минфином России осуществлялось через конверсионные операции с Банком России, без выхода на открытый рынок). В целом за 2018 г. объем операций по приобретению валюты за счет дополнительных нефтегазовых доходов составил 4,2 трлн руб., или 47% от общего объема нефтегазовых доходов. Таким образом, в 2019 г. Фонд национального благосостояния должен пополниться на 4,2 трлн руб. в валютном эквиваленте, в 2018 г. аналогичное пополнение в рублях за счет операций 2017 г. составило всего 907 млрд. С учетом этого, расходы в 2018 г. превысили сумму базовых нефтегазовых доходов и ненефтегазовых доходов на 1,47 трлн руб.
Естественно, образовался недостаток финансовых ресурсов, который ученые не хотят называть дефицитом, чтобы не вносить путаницу. Этот недостаток был профинансирован в основном за счет ФНБ — из этого источника поступил 1,1 трлн руб. С рынка государственных ценных бумаг было привлечено около 0,5 трлн руб.
Новое в бюджетной конструкции
Эксперты Центра развития сравнивают бюджетную конструкцию 2019 г. с 2018 г. Они полагают, что раз в соответствии с Законом о бюджете в текущем году расходы федерального бюджета должны вырасти почти на 8%, четырехлетнее сокращение бюджетных расходов в реальном выражении сменится ростом. Изменение сложившейся тенденции связано с появлением в федеральном бюджете расходов на национальные проекты.
Другим важным отличием 2019 г. является прекращение использования средств ФНБ для финансирования бюджетных расходов (при превышении мировыми ценами на нефть базовой цены, заложенной в бюджетном правиле). Доходы бюджета в 2019 г. запланированы на уровне 19,96 трлн руб., расходы — на уровне 18,04 трлн руб. При этом нефтегазовые доходы в объеме 3,4 трлн руб. будут направлены на валютный рынок. С учетом этих операций недостаток финансовых ресурсов составит 1,44 трлн руб. (практически так же, как и в 2018 г.), однако в 2019 г. планируется покрыть его целиком за счет государственных заимствований, которые по сравнению с 2018 г. должны вырасти втрое, до 1,5 трлн руб.
О возможных последствиях реализации столь глобального замысла ученые говорят предельно осторожно и очень кратко: «Как Минфин собирается выполнять эту грандиозную задачу и что при этом произойдет с корпоративными и региональными заимствованиями, пока не ясно. Это один из вызовов 2019 г.».
Доходы федерального бюджета за 2011—2018 гг., в % к ВВП
|
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Доходы, всего |
18,9 |
18,9 |
17,8 |
18,3 |
16,4 |
15,6 |
16,4 |
19,0 |
|
Нефтегазовые доходы |
9,4 |
9,5 |
8,9 |
9,4 |
7,1 |
5,6 |
6,5 |
8,8 |
|
Ненефтегазовые доходы |
9,5 |
9,4 |
8,9 |
8,9 |
9,4 |
10,0 |
9,9 |
10,2 |
|
НДС (внутренний) |
2,9 |
1,4 |
1,3 |
1,5 |
1,6 |
3,1 |
3,3 |
3,5 |
|
Акцизы |
0,4 |
0,5 |
0,6 |
0,7 |
0,6 |
0,7 |
1,0 |
0,8 |
|
Налог на прибыль |
0,6 |
0,6 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,6 |
0,8 |
1,0 |
|
НДС на ввозимые товары |
2,5 |
2,4 |
2,3 |
2,2 |
2,1 |
2,2 |
2,2 |
2,4 |
|
Акцизы на ввозимые товары |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Ввозные пошлины |
1,1 |
1,1 |
0,9 |
0,8 |
0,7 |
0,7 |
0,6 |
0,6 |
|
Прочие |
1,9 |
3,3 |
3,1 |
3,1 |
3,7 |
2,7 |
1,8 |
1,8 |
|
Источники: Минфин России, расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ |
||||||||
Структура расходов федерального бюджета в 2011—2018 гг., в % к ВВП
|
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Расходы, всего |
18,1 |
18,9 |
18,2 |
18,7 |
18,8 |
19,1 |
17,8 |
16,3 |
|
Общегосударственные вопросы |
1,3 |
1,2 |
1,2 |
1,2 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
|
Национальная оборона |
2,5 |
2,7 |
2,9 |
3,1 |
3,8 |
4,4 |
3,1 |
2,8 |
|
Национальная безопасность |
2,1 |
2,7 |
2,8 |
2,6 |
2,4 |
2,2 |
2,1 |
1,9 |
|
Национальная экономика |
3,0 |
2,9 |
2,5 |
3,9 |
2,8 |
2,7 |
2,7 |
2,3 |
|
ЖКХ |
0,5 |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Охрана окружающей среды |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Образование |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,8 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
|
Культура, кинематография |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Здравоохранение |
0,8 |
0,9 |
0,7 |
0,7 |
0,6 |
0,6 |
0,5 |
0,5 |
|
Социальная политика |
5,2 |
5,7 |
5,2 |
4,4 |
5,1 |
5,3 |
5,4 |
4,5 |
|
Физическая культура и спорт 0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
|
СМИ |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Обслуживание гос. долга |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,7 |
0,8 |
0,8 |
|
Межбюджетные трансферты |
1,1 |
0,9 |
0,9 |
1,0 |
0,8 |
0,8 |
0,9 |
1,1 |
|
Источники: Минфин России, Росстат, расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ |
||||||||