В сегодняшней колонке речь пойдет о законопроекте № 239932-7 «О внесении изменений в Федеральный закон „О несостоятельности (банкротстве)“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц», который был принят в первом чтении в конце 2017 г. Летом этого года к нему были предложены дополнительные поправки, которые достаточно концептуально пересматривают многие положения Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В частности, предполагается усиление роли национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, которому фактически предоставляются полномочия контролирующего органа в отношении СРО арбитражных управляющих.
Предлагаемая новелла породила серьезный раскол в сфере арбитражного управления и встретила довольно много критики в профессиональном сообществе. Главные аргументы, которые предъявляют противники поправок, — это наделение частной структуры практически безграничными контрольными и надзорными функциями в отношение СРО арбитражных управляющих и самих арбитражных управляющих. По мнению ряда экспертов, это таит в себе достаточно большие риски, поскольку эта организация фактически единолично будет управлять всеми СРО, определять вход арбитражных управляющих в профессию и изгонять из нее. Кроме того, предлагаемая конструкция нового регулирования построена так, что фактически структуру управления национального объединения в дальнейшем будет крайне трудно перестроить.
Надо сказать, что передача функций по контролю и надзору за арбитражными управляющими частной организации — это очередное российское изобретение в области регулирования деятельности арбитражных управляющих, каким в свое время было саморегулирование в принципе. Если мы обратимся к зарубежному опыту, то увидим, что такой власти у частных структур, как правило, нет. В зарубежных правопорядках контроль и надзор за арбитражными управляющими — это всегда государственный контроль. В европейской модели это обширный контроль со стороны суда. В американской модели судебный контроль за арбитражными управляющими, хотя и присутствует, не такой сильный, как в Европе. Функции же по контролю в США осуществляет специальный орган — Федеральный арбитражный управляющий США (государственный орган), чьи межтерриториальные подразделения ведут реестр арбитражных управляющих (трасти) и контролируют их деятельность. Похожий орган ранее также существовал в России в лице Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству. Проект фактически предлагает пойти по тому же пути — снова создать ФСФО, но на этот раз в виде частной структуры.
На мой взгляд, предлагаемая модель является достаточно спорной. Ситуация с передачей контрольных функций частной структуре будет напоминать, по сути, слоеный пирог. С одной стороны, вроде бы есть корпоративный контроль СРО. Но этот вид контроля никак не показал свою эффективность. Теперь к нему добавляется еще один сверх-контроль. И оба эти вида контроля частные. Приведет ли это к изменению ситуации? У меня в этом большие сомнения. В текущей ситуации логично было бы обратиться к зарубежному опыту и вновь попытаться передать функции по контролю органу исполнительной власти. Но именно контролю сущностному, а не на бумаге. По сути, все, что нужно, — это сделать эффективный контроль «на входе». Сделать полноценный серьезный экзамен, профессиональный отбор. Раз уже пытаются наделить арбитражных управляющих судебными функциями в виде наделения полномочиями по принятию обеспечительных мер, то и требования к доступу в профессию должны быть соответствующими, как минимум, близкими к требованиям, предъявляемым к судье. Сейчас, когда любое лицо имеет фактически безграничный доступ к профессии, а отстраненные арбитражные управляющие начинают работать, что называется, «под прикрытием» номинальных управляющих, говорить об эффективности частного контроля не приходится. Саморегулирование как форма контроля за арбитражным управлением провалилась, это очевидно. Существуют, конечно, эффективные СРО, но это, к сожалению, далеко не все.
Необходимо усиливать контроль, но передавать соответствующие полномочия госоргану. Либо установить контроль хотя бы на паритетных началах, чтобы сформировать систему сдержек и противовесов и власть не была сосредоточена только в частных руках. Надо сказать, что идея передачи контрольных функций частной организации появилась достаточно неожиданно. В целом профессиональное сообщество обсуждало необходимость усиления контроля, но конкретную идею до появления проекта никто публично не предлагал и не обсуждал.
Возможна ли в России европейская модель — судебного контроля? Подобная модель действовала в России во время становления законодательства о банкротстве, однако возврат к ней на данном историческом этапе невозможен. В то время правовое регулирование имело ряд системных проблем, которые позволяли недобросовестным субъектам использовать в том числе и суд в своих не совсем законных целях. В результате законодатель забрал у суда функции по контролю над арбитражными управляющими, чтобы отвести от суда возможные обвинения. Исторически так сложилось, что мы отказались от модели судебного контроля, и теперь придумываем какую-то свою.
Какие еще новеллы вызывают критику профессионального сообщества? Помимо неоправданно широких полномочий руководства национального объединения СРО арбитражных управляющих, вопросы вызывает и предполагаемое увеличение расходов на процедуру банкротства, как прямое — за счет увеличения вознаграждения, так и косвенное. Дело в том, что каждое СРО должно будет перечислять 10% на содержание национального объединения. Если посмотреть на эту ситуацию с макроэкономической точки зрения, получается, что средства, которые идут на удовлетворение требования кредиторов, уменьшатся на эту сумму. Ведь маловероятно, что арбитражные управляющие или их СРО согласятся сами получать на 10% меньше. Значит, фактически содержание национального объединения ляжет бременем на плечи обычных кредиторов. Но обеспечит ли эта структура реальную и пропорциональную защиту кредиторов — также большой вопрос.
На сегодняшний день саморегулирование себя не оправдало. Сохранение устоявшихся конструкций возможно, на мой взгляд, только как промежуточный этап для дальнейшего реформирования. У общества и добросовестных арбитражных управляющих есть запрос на наведение порядка в сфере арбитражного управления. И сегодня решается, какую модель мы выберем. Однако в условиях нынешних трудностей в российской экономике у нашего правопорядка нет столько времени и возможностей, чтобы вновь искать подходящую модель методом проб и ошибок, как это было в свое время с внедрением саморегулирования. Как нет и гарантий того, что с предлагаемой проектом моделью система будет работать лучше. Поэтому реформа регулирования арбитражного управления должна быть тщательно продумана и всесторонне обсуждена.