Российские власти рассчитывают в ближайшее время выработать правовые механизмы для устранения необоснованного завышения кадастровой стоимости имущества. Энтузиазм чиновников зиждется вовсе не на заботе о гражданах и бизнесе — актуальную для России тему поднял президент Владимир Путин, выступая с Посланием Федеральному Собранию 1 марта этого года. Чиновники послание учли. Но надо ли торопиться? Подлежит ли в принципе правовой механизм, который постоянно дает сбои с момента своего появления, модернизации? Этими вопросами задались участники XIX Всероссийского конгресса «Регулирование земельно-имущественных отношений 2018 Весна», организованного «АСЭРГРУПП».
До появления в нашей жизни кадастровой оценки налог на имущество исчислялся исходя из инвентаризационной стоимости недвижимости, что позволяло недобросовестным ее владельцам использовать разной степени законности схемы, позволяющие в разы занижать реальную стоимость объектов. Налоги, рассчитанные исходя из этой фиктивной стоимости, в бюджет государства текли отнюдь не рекой. Поэтому на законодательном уровне было принято решение поменять методику оценки. С 1 января 2015 г. в 28 регионах России порядок расчета налога стал проводиться по кадастровой стоимости (остальные регионы перейдут на «кадастр» к 2020 г.), которая, по идее, должна быть максимально близкой к рыночной цене. Стоимость объекта определяется методами массовой оценки, то есть оценки групп объектов недвижимости по состоянию на определенную дату, с использованием стандартных процедур и статистического анализа. Отчет утверждают региональные власти и органы местного самоуправления. После этого данные заносятся в Единый государственный реестр недвижимости.
Но к ситуации с кадастровой оценкой недвижимости, сложившейся на сегодняшний день, как к ничему другому подходит поговорка «Гладко было на бумаге, да забыли про овраги». Рынок недвижимости находится в постоянном движении, колебания цен идут по всему спектру объектов, и кадастровая стоимость не всегда поспевает за процессом. Не поспевает и законодатель, хотя очень старается успеть. Вот и сейчас государство в очередной раз поменяло правила кадастровой оценки. Теперь оценку будут проводить не независимые оценщики, а создаваемые в регионах государственные бюджетные учреждения (далее — ГБУ).
Кадастровая оценка используется повсеместно
О векторе развития института государственной кадастровой оценки в ходе Всероссийского конгресса рассуждала Марина Карпова, общественный представитель Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в сфере кадастров и земельно-имущественных отношений.
В марте этого года президент выступил со своим посланием, в котором недвусмысленно намекнул людям, сидящим в зале, что «мы так не договаривались».
Цитата
«Когда некоторые, в том числе сидящие в этом зале, коллеги убеждали нас, и меня в том числе, использовать рыночную стоимость недвижимости при расчете этого налога (на недвижимость. — Прим. ред.), они говорили, что старые, устаревшие оценки БТИ — это анахронизм. Однако в реальности оказалось, что кадастровая стоимость, которая вроде бы должна соответствовать рыночной, часто значительно ее превышает. Но так не договаривались, и люди этого от нас никак не ожидали.
Нужно уточнить механизмы расчета налога, а также определения кадастровой стоимости недвижимости. В любом случае она не должна превышать реальную рыночную стоимость. Все решения необходимо принять максимально быстро в 1-м полугодии текущего года».
В.В. Путин, Послание Федеральному Собранию 1 марта 2018 г.
Иными словами, глава государства недвусмысленно дал понять: «не договаривались» о том, что массовая кадастровая оценка будет проводится таким образом, от которого собственники недвижимости будут пребывать в постоянном шоке. Причем в этом состоянии ныне пребывают как физические лица, не готовые к такого рода экспериментам, так и юридические лица, которые в большей степени страдают. Проблема в том, что не только налог на имущество рассчитывается на основании кадастровой стоимости, но и ряд других расходов. Здесь и выкупы, и арендные платежи, и плата за сервитуты. В общем, кадастровая стоимость очень плотно вошла в нашу жизнь, при этом не став ни понятной, ни экономически обоснованной для потребителя.
Найдет ли законодатель золотую середину?
Казалось бы, после поручения главы государства положение должно измениться к лучшему, но М. Карпова оптимистических настроений не разделяет.
«Поскольку я с 2008 г. занимаюсь этой темой, являюсь человеком, который видел истоки, готовил предложения в соответствующие законопроекты, писал экспертные заключения как независимый эксперт Минюста, ко мне вдруг стали обращаться со всех сторон, — делится спикер. — „Единая Россия“, „Партия роста“, Общественная палата, ОНФ… Все хотели получить готовый рецепт, как к 1 июля поправить ситуацию. За те десять лет, что я этим занимаюсь, ничего так толком и не сделали, а тут захотели быстренько поправить ситуацию!»
Но все дело в том, что законодатель и так часто меняет правила игры, пытаясь нащупать «золотую середину», однако пока что безуспешно.
Приведем пример. Некоторое время назад кадастровую оценку отдали на откуп независимым оценщикам. Хорошо? Как бы не так! Кто от этого выиграл? Те, кто демпинговал. В Псковской области, например, при бюджете, выделенном на кадастровую оценку, в 20 млн руб., конкурс выиграла фирма, предложившая выполнить все работы за 600 000 руб. Притом что одна экспертиза в СРО стоит больше. Люди заведомо знали, что они не выполнят эту работу. Неудивительно, что потом они пропали в неизвестном направлении.
Чтобы навести порядок, 21 июля 2014 г. принимается новый Федеральный закон № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об оценочной деятельности в Российской Федерации“». Он тщательно проработан с экспертным сообществом. Этот закон должен был исправить все недочеты и перекосы в деятельности оценщиков, в нем очень много новшеств. Однако тут же, летом 2014 г., в Минэкономразвития поступает распоряжение от одного из вице-премьеров: к осени, к началу работы Госдумы, подготовить проект нового закона о государственной кадастровой оценке с прицелом на то, что оценку будут проводить бюджетные региональные учреждения. Это означало полное изменение вектора развития. В результате появился Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее — Закон № 237-ФЗ). Нельзя не отметить здесь, что еще на стадии оценки регулирующего воздействия на законопроект поступило свыше 200 отрицательных заключений.
Удивительно ли, что оценочная деятельность на сегодняшний день буксует?
Почему все не так?
Давайте разберемся в основных в причинах этого удивительного явления.
Самая главная из них — у нас до сих пор нет границ. То есть в нашем государственном реестре попросту нет достоверных данных, которыми можно было бы описать тот или иной объект недвижимости. Что говорить, когда даже в отношении субъектов Федерации очень мало границ установлено как положено — с координатами.
В 2012 г. предпринималась попытка свести воедино в реестр данные из трех источников: информацию БТИ по объектам капитального строительства (год ввода в эксплуатацию, физический износ, материал стен, этажность и т.д.), информацияю из базы правообладателей и третью базу — по земельным участкам. По задумке, все это должно было совместиться, но не совместилось. «Поехали» границы, в реестре появились такие диковинные объекты, как… погреб в 2008 этажей. Просто год ввода в эксплуатацию из своей ячейки неожиданно «переехал» в графу «Этажность».
Конечно, это пытались исправить. Но до каждого объекта не дойдешь и его состояние не проверишь. Собственно, поэтому в Законе № 237-ФЗ появилось такое понятие, как декларация объекта недвижимости. Сейчас кадастровая оценка идет уже по новым правилам в Ленинградской, Московской, Рязанской областях. Законом предусмотрено, что правообладатель, видя, что об объекте в реестре либо ничего не известно, либо в отношении него представлена недостоверная информация, может заполнить декларацию и таким образом исправить возникшую ошибку.
Однако пока достоверной информации катастрофически не хватает. И в этом свете абсолютно неважно, кто будет делать оценку — независимый оценщик или ГБУ.
Методика есть, но ее как бы нет
Вторая проблема, которая непосредственно влияет на печальное внедрение кадастровой оценки, — отсутствие методик и единой методологии. Методические указания о государственной кадастровой оценке, утвержденные приказом Министерства экономического развития РФ от 12.05.2017 № 226, в большей своей части неработоспособны, утверждает М. Карпова. Методику от Минэка опробовали на нескольких регионах, но, по словам спикера, те фирмы, которые проводили апробацию, полностью ее не применяли, потому что почти всегда не хватало каких-либо данных.
На недостаток данных, которые должны были быть учтены еще во время первой волны оценки, накладывается необходимость постоянной актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости. Что имеется в виду? Все меняется. И границы меняются, и объекты меняются: здания стареют или, наоборот, реконструируются и приобретают иные параметры, меняются качественные и количественные показатели. Если базу не обновлять, опять же не будет достоверной оценки. М. Карпова привела в качестве примера следующий случай.
«В 2012 г. мы делали кадастровую оценку объектов капитального строительства в Москве. И нам потребовалось учесть обременение в виде исторического статуса зданий или земельных участков, на которых они расположены, которое порождает запреты на реконструкцию, улучшение и т.д. Запросили данные в Департаменте имущества г. Москвы. Там ответили: „Таких зданий в Москве нет“. Понятно, что это неправда. Просто не совмещены кадастровые номера с соответствующим перечнем в Министерстве культуры РФ. Просто никто не стал вручную это корректировать, вместо этого отделались отпиской. И такая история — везде, куда не кинь взгляд».
ГБУ смогут заменить оценщиков
У нас декларируется необходимость независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки. Правда, никто не понимает, что это такое и как это делается. М. Карпова считает, что ключевое здесь — экономическая обоснованность. Бизнес, граждане готовы платить налог, но если он (как ставка, так и база) будет экономически обоснован.
Вот как раз бюджетные учреждения, в отличие от независимых оценщиков, могут это обеспечить. Почему? Потому что это учреждение. ГБУ может работать с базой данных в перспективе: накапливать сведения, вносить уточнения по мере необходимости. Без обращения в комиссию. Без обращения в суд. А оценщики менялись: сегодня приехал один, завтра второй. Об обмене сведениями даже речи не шло. Но ГБУ будут эффективны только в одном случае: если будет грамотно организована их работа.
Судебная практика нам не в помощь
Не развеивает туман, сгустившийся вокруг кадастровой стоимости объектов в Российской Федерации, и судебная практика. В частности, постановление Конституционного суда РФ от 05.07.2016 № 15-П по делу о проверке конституционности положения части первой ст. 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Суть дела заключалась в следующем. Постановлением Правительства Иркутской области были утверждены результаты определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов на территории области по состоянию на 1 января 2012 г. Собственник одного из этих земельных участков обратился в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости Росреестра с заявлением о пересмотре его кадастровой стоимости. Последняя была определена в размере 7116608240,55 руб. Комиссия посчитала, что кадастровая стоимость данного земельного участка должна соответствовать его рыночной стоимости (452 840 000 руб.). Это решение попыталась оспорить в областном суде администрация муниципального образования города Братска, представившая другой отчет об оценке. Тут и начались тяжбы, закончившиеся в итоге в Конституционном суде.
Дело в том, что согласно положениям Федерального закона «Об оценочной деятельности», которые регулировали вопросы оспаривания кадастровой стоимости в комиссии или суде, муниципалитеты могут спорить только по своему имуществу. Администрация Братска задалась вопросом: почему закон устанавливает такие ограничения?
Администрация получает земельный налог в свой бюджет, она является заинтересованным лицом, спорный земельный участок находится на подведомственной ей территории. В итоге КС РФ все-таки пришел к выводу, что муниципалитеты могут не соглашаться с решением комиссии, если этот земельный участок или объект капитального строительства расположен на их территории. Но, написал КС РФ, не во всех случаях, а только в случаях существенного снижения кадастровой стоимости.
Цитируем документ
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 133, положение части первой статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» — в той мере, в какой оно препятствует органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке результаты определения кадастровой стоимости земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования, но расположенного на его территории, в случаях, когда по заявлению собственника этого земельного участка его кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости, чем могут быть затронуты права и законные интересы данного муниципального образования, в том числе связанные с поступлениями налоговых доходов в местный бюджет.
Постановление Конституционного суда РФ от 05.07.2016 № 15-П
Это постановление породило огромную проблему: что считать существенным снижением? То есть Конституционный суд сам создал ситуацию неопределенности, которая существует до сих пор.
Или еще один постулат от Конституционного суда, который, регулируя вопрос, связанный с кадастровой оценкой, вновь создал ситуацию неопределенности, теперь в части того, как должны компенсироваться судебные расходы. В частности, расходы на оценку, на судебную экспертизу.
В свое время в постановлении от 30.06.2015 № 28 Пленум ВС РФ обобщил некоторые вопросы, возникающие при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. ВС РФ пришел к выводу, что если требование заявителя об установлении кадастровой стоимости равной рыночной не оспаривается привлеченным к участию в деле заинтересованным лицом, административным ответчиком, судебные расходы относятся на заявителя.
То есть складывается парадоксальная ситуация: правообладателя обязывают идти в суд для того, чтобы он установил экономически обоснованную базу для налога, и он же должен понести затраты просто для того, чтобы исправить ошибки, допущенные кадастровыми оценщиками.
Что же говорит в свою очередь КС РФ?
Цитируем документ
Признать положения статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1, 2 и 3), 46 (части 1 и 2), 53, 55 (часть 3) и 57, в той мере, в какой этими положениями — по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, — при отсутствии возражений ответчика, административного ответчика на требования истца, административного истца фактически исключается возможность присуждения судебных расходов лицу, чье исковое заявление, административное исковое заявление об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости удовлетворено судом, даже в тех случаях, когда… ранее определенная в порядке массовой оценки кадастровая стоимость данного объекта настолько превышает его кадастровую стоимость, установленную судом в размере его рыночной стоимости, что это может свидетельствовать о повлекшей нарушение прав соответствующего лица ошибке, допущенной при формировании методики определения кадастровой стоимости или при ее применении к конкретному объекту недвижимости
Постановление Конституционного суда РФ от 11.07.2017 № 20-П
Как это понимать? Что значит «настолько превышает»? Снова встает вопрос существенности. И сейчас опять суды (а пока не будут внесены изменения в законодательство, они будут руководствоваться этим постановлением) где-то считают так, где-то этак. Поэтому для тех, кто сегодня оспаривает кадастровую оценку, очень многое зависит от того, насколько грамотно будет представлена позиция. Насколько сможет адвокат доказать, что это действительно существенное нарушение и его причиной явилась ошибка — либо методическая, либо субъективная, — кадастрового оценщика.
Извечный вопрос: что делать?
Что предлагает экспертное сообщество, бизнес и, в частности, М. Карпова как общественный представитель бизнес-омбудсмена? Взять тайм-аут. То есть продолжать проводить кадастровую оценку — тщательно, планомерно, только не применять ее результаты ни в целях налогообложения, ни в каких-либо других целях. Для этих целей можно оставить те результаты, которые существуют сегодня (благо, те, кто хотел их оспорить, уже сделали это). Планомерно работать над кадастром до тех пор, пока в нем не будет наведен хотя бы относительный порядок. А вот тогда уже использовать обновленные и достоверные данные в тех целях, для которых они и предназначены.
А что касается поручения президента — оно не пропадет. Ему не дадут пропасть. За этим присмотрят четыре крупнейших бизнес-объединения, крупнейшие налогоплательщики; они не дадут замылить этот вопрос. Как отметила спикер, «либо что-то будет меняться, либо, боюсь, вообще отменят эту кадастровую стоимость. И вернутся к нормативной цене за землю, инвентаризационной стоимости». Кстати, такие предложения уже есть.