Тарифное регулирование: требуется единый подход

Экономические стимулы, которые позволят улучшить инвестиционную привлекательность социально значимых отраслей, трудно сформировать в условиях, когда нет единых прозрачных механизмов тарифного регулирования. Потери от тарифной дискриминации, необоснованных действий (бездействия) регуляторов и регулируемых хозяйствующих субъектов несут не только конечные потребители — плательщики тарифа, но и сами регулируемые субъекты. Главная причина допускаемых нарушений — это запутанное и децентрализованное нормативное регулирование.

Тарифная политика, реализуемая федеральными органами исполнительной власти, используется в качестве одного из инструментов развития различных отраслей экономики.

Предпосылки к формированию единых подходов и методов

Особенно важно госрегулирование в сфере деятельности субъектов естественной монополии, поскольку естественная монополия формируется в тех областях коммерческой деятельности, в которых создание конкурирующих производителей приводит к увеличению затрат и цен (тарифов) на товары (услуги).

Учитывая направления государственной политики в сфере развития конкуренции и тарифообразования, изложенные в Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации на 2018—2020 гг.¹, основными принципами реформы тарифного регулирования будут:

• поэтапное прекращение государственного тарифного регулирования в конкурентных сферах деятельности;

• закрепление прав совета потребителей по осуществлению общественного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов РФ за деятельностью субъектов естественных монополий, компаний с госучастием и регулируемых организаций при принятии решений по тарифам, а также при утверждении инвестиционных программ и контроля за их исполнением;

• определение основ государственного регулирования цен (тарифов) с использованием в качестве приоритетного метода сопоставимых рынков и долгосрочного (не менее пяти лет) периода регулирования;

• закрепление единого порядка досудебного рассмотрения споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов).

На сегодняшний день единой нормативно-правовой базы регулирования цен и тарифов в России не существует, вариативность инструментов крайне полярна, а четкие и прозрачные процедуры и регламенты установления тарифов и рассмотрения споров в принципе отсутствуют. Практика свидетельствует об использовании регуляторами различных методов ценообразования, а также об отсутствии прозрачности формирования регулируемыми организациями перечня обоснованных затрат, понесенных в связи с осуществлением регулируемой деятельности. При таких обстоятельствах требуется принятие комплекса мер, направленных на коренное реформирование законодательства и защиту прав всех заинтересованных сторон при установлении или изменении тарифов.

В первую очередь это касается устранения главной бреши в нормативном регулировании — отсутствия федерального закона, посвященного государственному регулированию цен и тарифов. Первоочередной задачей такого закона должна быть унификация подходов к установлению тарифов в различных сферах регулирования на основе единых правил и методов.

Первые шаги в этом направлении уже сделаны.

Так, ФАС России разработала законопроект «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», предусматривающий установление единых методов и стандартов тарифного регулирования в электроэнергетике, тепло-, газо-, водоснабжении и водоотведении, топливно-энергетическом комплексе, транспорте, связи и пр. В частности, этот законопроект предусматривает:

• установление тарифов на товары (услуги) на основе долгосрочных параметров регулирования;

• обязательное участие советов потребителей в процессе принятия тарифных решений

• выбор метода регулирования цен (тарифов) в каждой из регулируемых сфер — с учетом установленных критериев и предложений регулируемых организаций;

• заключение соглашений между регулируемыми организациями и регулирующими органами субъектов РФ об условиях осуществления регулируемой деятельности, осуществлению контроля за выполнением таких соглашений;

• возможность применения нескольких методов регулирования для установления наиболее оптимального уровня цен (тарифов);

• установление мер по контролю за соблюдением законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) как регулирующими органами, так и регулируемыми организациями.

Учитывая широкий спектр предполагаемых изменений, регулируемым организациям и регулирующим органам предстоит скорректировать, а в некоторых случаях кардинально изменить подходы к тарифному регулированию.

Помимо разработки законопроекта ФАС России занимается ликвидацией «лоскутного одеяла» из разрозненных, несистематизированных и зачастую противоречащих друг другу нормативных актов, регулирующих вопросы тарифообразования в различных отраслях экономики. Необходимость такой унификации назрела давно, очевидно, что работа ФАС России по реформированию тарифного регулирования в России концептуально верна и в долгосрочной перспективе должна привести к прозрачности всей системы в целом как для правоприменителей, так и для конечных потребителей. Пока же в вопросах установления тарифов государство и бизнес разговаривают на разных языках.

Экономическое обоснование тарифа бизнесом

Основные проблемы у хозяйствующих субъектов возникают при формировании и подаче тарифной заявки, что связано с обоснованием собственных расходов, подлежащих последующему учету в тарифе. Для снижения имущественных рисков хозяйствующих субъектов и рисков нарушения законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) особое место в регулируемой деятельности занимает всесторонняя правовая и экономическая аргументация каждой статьи затрат.

Сейчас расчет цен (тарифов) осуществляется на основе необходимой валовой выручки (НВВ). Этот показатель включает в себя экономически обоснованные расходы (затраты), необходимые для осуществления регулируемой деятельности, и прибыль регулируемых субъектов. При этом под обоснованными расходами регулируемой организации понимаются документально подтвержденные затраты, рассчитанные на период регулирования по регулируемым видам деятельности. К экономически необоснованным расходам относятся выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности расходы, фактически не понесенные в предыдущем периоде регулирования. Так, при формировании затрат в тарифной заявке регулируемые субъекты допускают ошибки и не учитывают необходимость обоснования расходов.

Приведем примеры включения и обоснования некоторых таких расходов.

Расходы на создание резерва по сомнительным долгам

Согласно действующему законодательству в НВВ включаются внереализационные расходы, в том числе расходы на формирование резервов по сомнительным долгам. Как показывает судебная практика, регулируемые организации, как правило, не учитывают порядок расчета суммы резерва по сомнительным долгам, предусмотренный ст. 266 НК РФ. Согласно п. 5 ст. 266 НК РФ сумма такого резерва сравнивается с суммой остатка резерва, который определяется как разница между суммой резерва, исчисленного на предыдущую отчетную дату, и суммой безнадежных долгов, возникших после предыдущей отчетной даты. Если сумма резерва, исчисленного на отчетную дату, больше, чем сумма остатка резерва предыдущего отчетного (налогового) периода, разница подлежит включению во внереализационные расходы в текущем отчетном (налоговом) периоде.

Таким образом, в состав НВВ могут быть включены затраты только в размере разницы между вновь сформированным резервом и резервом предыдущего периода регулирования. Иное применение порядка формирования резерва по сомнительным долгам приведет к неоднократному учету одних и тех же долгов в составе указанного резерва².

Важно: обоснованный размер расходов на формирование резервов по сомнительным долгам в регулируемых отраслях различен. Так, в сфере теплоснабжения размер расходов по сомнительным долгам, определяемых в отношении единых теплоснабжающих организаций как фактическая дебиторская задолженность населения, не может превышать 2% НВВ, относимой на население и приравненные к нему категории потребителей. В сфере электроэнергетики расходы на формирование резервов по сомнительным долгам определяются в размере 1,5% от планируемой валовой выручки гарантирующего поставщика от продажи электрической энергии населению на расчетный период регулирования.

Расходы на страхование

Основами ценообразования в регулируемых сферах (электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами и пр.) к неподконтрольным расходам отнесены расходы на уплату налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе расходы на обязательное страхование, предусмотренные законодательными актами РФ. При включении в статью затрат «Расходы на обязательное страхование» иных видов страхования (к примеру, каско) регулируемым организациям целесообразно учитывать, что расходы на страховые продукты каско являются необоснованными и не подлежат включению в НВВ.

Все иные виды страхования могут быть профинансированы предприятием за счет своей прибыли.

Расходы на проведение консультационных, юридических, информационных, аудиторских услуг

Законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) предусмотрена возможность компенсации расходов, понесенных в рамках договоров юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг. И как показывает практика, наличие заключенных договоров на оплату названных услуг само по себе не подтверждает экономическую обоснованность таких расходов. Регулируемая организация должна обосновать, не дублируют ли исполнители услуг функции подразделений регулируемой организации, а орган регулирования обязан провести экспертизу путем сравнения предложения регулируемой организации с расходами на аутсорсинг, которые она могла понести, выполняя указанные работы собственными силами³.

Расходы на топливо

Данные расходы должны подтверждаться заключенным договором поставки топлива, а также фактом использования определенного топлива. Например, представление в составе обосновывающих затраты материалов заключенного договора поставки угля, в то время как регулируемая станция работает на дизельном топливе, приведет к тому, что такие действия регулируемой организации будут признаны противоречащими тарифному законодательству, а сумма заявленных расходов — экономически необоснованной.

«Выпадающие» доходы

Отдельного упоминания заслуживает учет и подтверждение так называемых «выпадающих» доходов, то есть разницы между полной рыночной стоимостью и установленным тарифом. Представляемые в составе тарифной заявки документы зачастую не позволяют регулирующему органу удостовериться, что компании ведут раздельный учет расходов и доходов по видам деятельности в соответствии с законодательством. В таких случаях определить корректный экономически обоснованный фактический объем выпадающих доходов невозможно. Регулирующие органы, как правило, не признают в качестве выпадающих доходов неподтвержденный объем финансовых средств. Как сказано в Определении ВС РФ от 29.09.2016 № 38-АПГ16-6, «обязательным условием для учета органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) выпадающих доходов, заявленных организацией, является доказанная заявителем обоснованность и документальное подтверждение таких доходов на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности».

Очевидно, что предложенный перечень в качестве примеров статей затрат, подлежащих и не подлежащих включению в цены (тарифы), безусловно, не является исчерпывающим и служит скорее иллюстрацией непонимания хозяйствующими субъектами самой системы тарифообразования и ее основных принципов.

Отказ от установления тарифа регулирующими органами. Принятие тарифных решений с превышением полномочий в области госрегулирования цен (тарифов)

В сфере тарифного регулирования необоснованным действиям хозяйствующих субъектов корреспондируют ошибки самих контролирующих органов власти. Государственные структуры зачастую допускают не менее фатальные ошибки, которые затем сказываются на целых отраслях экономики. При этом в отличие от хозяйствующих субъектов у тарифных органов ошибки более разнообразны. Подобные ошибки антимонопольный орган может квалифицировать как нарушение антимонопольного законодательства и законодательства о госрегулировании цен (тарифов).

В качестве примеров необоснованных действий со стороны регуляторов приведем наиболее распространенные.

Отказы в установлении тарифов

На практике нередко возникают ситуации, когда тарифные органы уклоняются от принятия решения по тарифной (ценовой) заявке регулируемых субъектов в соответствии с отраслевыми правилами регулирования цен (тарифов). Причины подобных отказов могут быть достаточно разнообразны. Такие действия (бездействие) квалифицируются как необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Так, в 2017 г. ФАС России признала действия регионального органа власти по отказу в установлении тарифа для АО «Уральская теплосетевая компания» нарушившими п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁴.

Включение в тариф экономически необоснованных затрат

Ярким примером недобросовестных действий как со стороны региональных органов власти, так и со стороны гарантирующих поставщиков является включение в величину сбытовых надбавок компаний группы лиц ПАО ГК «ТНС-Энерго» расходов, фактически не понесенных регулируемыми субъектами в предыдущем периоде регулирования. В соответствии с действующим законодательством ФАС России осуществляет контроль за тарифными решениями органами исполнительной власти субъектов РФ. В целях недопущения действий по установлению сбытовых надбавок для компаний группы лиц ПАО «ТНС Энерго», которые значительно превышают сбытовые надбавки в смежных сопоставимых регионах, в 2016 г. ФАС России на основании выявленных нарушений установленного порядка ценообразования отменены решения тарифных органов.

Так, регулируемым субъектом de facto не были понесены учтенные в НВВ расходы на электро-, тепло- и водоснабжение (109 900 руб.), оплату труда (15 145 200 руб.), ремонт основных средств (362 400 руб.), услуги вневедомственной охраны и коммунального хозяйства (880 800 руб.), аудиторские и консультационные услуги (67 700 руб.), арендную плату (6 959 900 руб.), обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности (941 600 руб.), страхование (66 000 руб.), ведение баз данных потребителей (4 493 000 руб.), обеспечение различных способов внесения платы, в том числе без оплаты комиссии (1 496 800 руб.), услуги по содержанию зданий и инвентаря (296 700 руб.), транспортные услуги сторонних организаций (130 100 руб.), прочие услуги сторонних организаций (971 900 руб.), налоги и сборы (104 000 руб.)⁵.

Таким образом, региональными органами власти из НВВ не были исключены экономически необоснованные расходы на общую сумму 32 026 000 руб.

Другим примером действий антимонопольного органа по пресечению необоснованного включения затрат является отмена платы за технологическое присоединение к электрическим сетям на территории Воронежской области. Тарифный орган субъекта РФ утвердил плату за технологическое присоединение к электрическим сетям филиала ПАО «МРСК Центра» — «Воронежэнерго» энергопринимающих устройств потребителя на сумму более 362 млн руб. Стоимость за 1 кВт вновь присоединяемой мощности составила почти 906 000 руб.

ФАС России выявила в утвержденной плате за технологическое присоединение учет региональным органом дополнительных затрат, не предусмотренных законодательством об электроэнергетике, отменила приказ регулятора и предписала установить экономически обоснованный размер платы за технологическое присоединение без учета затрат на усиление существующей инфраструктуры⁶.

Невключение в тариф обоснованных затрат

В правоприменительной практике встречаются случаи исключения регулирующими органами статьи «Предпринимательская прибыль». Такой подход не соответствует нормам действующего законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов). В частности, п. 74 (1) Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075, расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5% текущих расходов на каждый год долгосрочного периода регулирования, определенных в соответствии с п. 73 Основ ценообразования (за исключением расходов на топливо, расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя), расходов на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая возврат сумм основного долга и процентов по ним), и расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов.

Иным примером невключения в тариф обоснованных затрат явилась ситуация, в которой регулирующий орган при расчете не применил цены, установленные в договорах на покупку нефтепродуктов. Договоры были заключены по результатам проведения конкурентных процедур⁷. ВС РФ разъяснил, что в целях учета обоснованного размера планируемых расходов на товары (услуги), цены на которые подлежат государственному регулированию, используется информация о ценах (тарифах) для соответствующей категории потребителей, которые презюмируются как экономически достоверные, поскольку рассчитываются регулирующими органами в рамках отдельной процедуры, предполагающей детальный экономический анализ исходных данных для расчета таких цен. Экономическая обоснованность цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, обеспечивается проведением конкурсных процедур.

***

Анализ приведенных примеров позволяет сделать вывод, что основополагающим принципом тарифного регулирования является повышение эффективности деятельности регулируемых организаций. В свою очередь, эффективность коммерческой деятельности оценивается по результатам правоприменения методов тарифного регулирования, а также вмешательства антимонопольного органа в случае нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем ни о каком повышении эффективности регулируемых хозяйствующих субъектов не может идти и речи без четкого и иерархичного регуляторного воздействия со стороны государства. Игра по понятным и непротиворечивым правилам — эта та насущная потребность, которая должна быть удовлетворена в максимально обозримом будущем. И в этой задаче главным будет закладка правильного фундамента — принятие единого нормативного акта, каким в случае принятия будет являться федеральный закон «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)».

Очевидным результатом принятия единого закона и внедрения универсальных правил тарифообразования будет являться прозрачная и доступная для понимания и применения методика формирования, согласования и утверждения тарифов, которая с успехом будет применяться и бизнесом, и регулирующими органами.