Центр стратегических разработок (ЦСР), возглавляемый Алексеем Кудриным, представил новое исследование «Атлас контрактной системы», в котором доказывает, что конкурентного рынка госзаказа нет, и предлагает перестать бояться грамотно использовать прямые закупки.
Анализ функционирования рассматриваемого рынка показывает, что на нем сформировались устойчивые правила поведения участников. «Рынок госзаказа — это рынок зрелого вида, с сильной централизацией, устойчивыми цепочками поставок и повсеместным доминированием узкого круга крупных, системных поставщиков», — пишут эксперты ЦСР.
Концентрация контрактов была и есть высокая
Исследователи обращают внимание на то, что мы имеем дело со сложившейся системой, а не с отдельными недостатками. Они напоминают, что год назад 3,5% хозяйствующих субъектов — не многим более 11 000 лиц, работавших на рынке госзаказа, консолидировали 80% объема бюджетных средств, направляемых на закупки. А ныне примерно 8800 хозяйствующих субъектов законтрактовали более 4,4 трлн руб. То есть концентрация растет. Теперь 2,98% от всех работавших в госзаказе поставщиков привлекли 80% стоимости всех контрактов.
Аналитики делают следующий вывод. «Рынок госзаказа, на котором 1,3 млн поставщиков конкурируют друг с другом за право заключить один из 3,5 млн контрактов, ежегодно размещаемых 300 000 зарегистрированными в ЕИС заказчиками, — полнейший миф. Контрактные отношения на рынке госзаказа не носят спонтанного, случайного или непредсказуемого характера. Популярный тезис о том, что рынок госзаказа — это рынок, на котором множество заказчиков вступает, потенциально и реально, в контрактные отношения практически со всеми хозяйствующими субъектами национальной экономики, оказался ложным», — пишет ЦСР.
Доминирование обеспечивает централизацию
По мнению ЦСР, с точки зрения структуры рынка и конкуренции на нем имеет место централизованная система исполнения госзаказа, отличающаяся выраженным доминированием отдельных игроков. «Российский госзаказ — рынок крупных заказчиков и крупных системных поставщиков», — говорится в Атласе.
При этом отмечается, что это всеобъемлющая система. Доминирование крупных поставщиков свойственно всем субъектам Российской Федерации.
Такая архитектура закупок сложилась в контрактной системе Российской Федерации, несмотря ни на какие лозунги и усилия по поддержке рынка автономных друг от друга заказчиков и автономных друг от друга поставщиков, констатируют ученые. «Рынок так называемого market-типа в госзаказе не обнаружен. Соответственно, торговые режимы типа market-place (торговые площадки) являются для госзаказа малопригодными, поскольку госзаказ перерос их хаотические, спонтанные торговые связи. Контрактные отношения в Российской Федерации носят зрелый, стабильный и достаточно жесткий характер. Жесткость конструкции делает актуальным ее целенаправленное, общественно ориентированное, оптимальное построение. Это и есть одна из задач настоящего этапа развития контрактной системы», — пишут эксперты.
Формальные торги не полезны для экономики
Аналитики делают вывод, что сейчас конкурентные процедуры отбора, обязанные быть при проведении честных торгов, девальвируются, трансформируясь в квазиторги. В результате большинство регионов демонстрируют высокие и очень высокие показатели несостоявшихся торгов. При учете всех заказчиков, работавших на территории, в 26 субъектах Российской Федерации стоимость контрактов по итогам несостоявшихся торгов превышает 50% от общей стоимости контрактов.
«А при учете контрактов только региональных и муниципальных заказчиков рубеж в 50% оказывается превышенным уже у 31 субъекта Российской Федерации. Во втором случае растут и абсолютные значения показателя. Так, доля контрактов по итогам несостоявшихся торгов возрастает до 80,83% у Республики Ингушетия, до 78,27% — у Республики Мордовия, до 70% — у Чеченской Республики, до 63,66% — у Оренбургской области и т.д.», — говорится в исследовании.
Вот почему становится негативной ситуация с таким важнейшим условием добросовестной конкуренции, как размещение госзаказа посредством состязательности отбора. Вклад квазиторгов в общие итоги монополизации госзаказа — прямой и крайне высокий.
При этом авторы исследования оговариваются, что есть регионы, которые продемонстрировали наименьшую, фоновую долю контрактов по итогам несостоявшихся торгов: Республика Татарстан — 13,49%, г. Москва — 16,16% и т.д.
Что предлагают
ЦСР считает, что задача сегодняшнего этапа развития контрактной системы — перестать рассматривать торги как единственно возможный способ закупок. Им они не являются по факту.
Далее аналитики начинают подходить к своему конкретному рецепту. Они признают, что процедуры торгов чрезвычайно важны для развития контрактных отношений «Однако это не значит, что они уместны при любых закупках», — полагают авторы.
Они напоминают: известно, что конкуренция на товарных рынках поддерживается не только посредством привлечения фирмы к торгам за право заключения контракта с заказчиком. «Фирма пытается удержать или расширить долю на рынке за счет технологического обновления, торговых скидок и надбавок, лучших условий доставки и послепродажного обслуживания, кастомизации и многих других не процедурных технологий, — приходят к выводу специалисты ЦСР. — Между тем, если требовать проведения торгов при любых условиях, рассматривать торги как рутинную операцию, они неизбежно формализуются и девальвируются, что и показал мониторинг. Это тем более справедливо, если взять во внимание существующую модель рынка госзаказа с явно выраженным доминированием системных поставщиков и крупных заказчиков».
Вывод: торги должны тщательно готовиться и проходить при обязательном участии ожидаемого множества претендентов на заключение контракта. Несостоявшиеся торги недопустимы как класс.
Понятно, что в существующих условиях это часто невозможно. Поэтому, считают эксперты, закупки у единственного поставщика или прямые закупки имеют право на существование и практикуются во всех, даже самых высококонкурентных системах публичных закупок. Между тем их зона, как правило, четко очерчена.
«В российской контрактной системе широкий список и большой объем закупок у единственного поставщика означает, что этот способ применяется „от обратного“, то есть служит альтернативой неуместным торгам. А поскольку, как показано выше, с торгами происходит настоящая беда, объем прямых закупок растет год от года», — пишут исследователи.
Видимо, надо четко формализовать правила проведения прямых закупок, коль без них не обойтись.
Где сильнее единственные поставщики
Распределение по субъектам Российской Федерации показателей единственного поставщика идет очень неравномерно.
По данным ЦСР, на территории примерно половины субъектов закупки у единственного поставщика проходят в фоновом режиме и формируют диапазон от 5,64 в Калининградской области до 20% — в Курганской. А если учитывать только региональных и муниципальных заказчиков, показатели дополнительно снижаются. Для Калининградской области — до 3,2% и далее: Псковская область — 4,95, Республика Ингушетия — 5,33, Республика Мордовия — 6,77, Сахалинская область — 6,98% и т.д.
Однако на территории другой группы субъектов Российской Федерации прямые закупки стали чуть ли не одним из главных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд. По тому же массиву данных: Белгородская область — 55,87%, Приморский край — 51,86, Кабардино-Балкарская Республика — 46,15, Амурская область — 43,94% и т.д.
В 2016 г. совокупная стоимость контрактов, заключенных по итогам прямых закупок, составила 1 трлн 313 млрд руб., или около 24% от общего объема заключенных и зарегистрированных в ЕИС контрактов. Как утверждает мониторинг Минфина России в отношении 1-го полугодия 2017 г., общий объем закупок у единственного поставщика относительно показателя 2016 г. увеличился на 35%.
Квазиторги: распределение по территориям субъектов РФ показателей доли контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов, 2016 г.
|
Наименование региона |
Количество контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов |
Общая сумма контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов, млн руб. |
Общая сумма заключенных и зарегистрированных в ЕИС региональных контрактов, млн руб. |
Доля стоимости контрактов по итогам несостоявшихся торгов от общей суммы региональных контрактов, % |
|---|---|---|---|---|
|
Республика Адыгея |
1917 |
3312,346 |
5708,963 |
58,02 |
|
Республика Башкортостан |
22 977 |
36406,86 |
74412,66 |
48,93 |
|
Республика Бурятия |
3998 |
5632,343 |
13918,45 |
40,47 |
|
Республика Алтай |
1662 |
3064,277 |
4666,998 |
65,66 |
|
Республика Дагестан |
8668 |
18001,61 |
26875,11 |
66,98 |
|
Республика Ингушетия |
628 |
5609,98 |
6940,068 |
80,83 |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
655 |
1600,374 |
6895,674 |
23,21 |
|
Республика Калмыкия |
1107 |
2193,879 |
3368,869 |
65,12 |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
1299 |
4043,413 |
5775,099 |
70,01 |
|
Республика Карелия |
4349 |
8896,814 |
18289,3 |
48,64 |
|
Республика Коми |
9106 |
7498,524 |
18921,61 |
39,63 |
|
Республика Марий Эл |
5656 |
5156,459 |
9593,085 |
53,75 |
|
Республика Мордовия |
3045 |
15453,21 |
19744,61 |
78,27 |
|
Республика Саха (Якутия) |
10 887 |
24025,39 |
56040,7 |
42,87 |
|
Республика Северная Осетия |
1462 |
3514,778 |
6344,149 |
55,40 |
|
Республика Татарстан |
10 879 |
12554,69 |
93079,77 |
13,49 |
|
Республика Тыва |
2048 |
3369,253 |
6237,937 |
54,01 |
|
Удмуртская Республика |
9752 |
19088,79 |
33192,44 |
57,51 |
|
Республика Хакасия |
5385 |
5255,802 |
10808,66 |
48,63 |
|
Чеченская Республика |
6158 |
16080,31 |
21473,76 |
74,88 |
|
Чувашская Республика |
7803 |
11331,93 |
21381,5 |
53,00 |
|
Алтайский край |
8410 |
13763,55 |
30746,76 |
44,76 |
|
Краснодарский край |
24 932 |
32833,42 |
83571,81 |
39,29 |
|
Красноярский край |
18 938 |
29507,18 |
64148,77 |
46,00 |
|
Приморский край |
8011 |
14774,99 |
55879,76 |
26,44 |
|
Ставропольский край |
10 971 |
20530,23 |
41214,19 |
49,81 |
|
Хабаровский край |
10 587 |
13798,98 |
30617,79 |
45,07 |
|
Амурская область |
2227 |
4671,63 |
15034,95 |
31,07 |
|
Архангельская область |
6500 |
20305,72 |
42140,96 |
48,19 |
|
Астраханская область |
4665 |
3573,749 |
12282,22 |
29,10 |
|
Белгородская область |
2545 |
4974,767 |
29326,66 |
16,96 |
|
Брянская область |
6161 |
9219,72 |
14638,39 |
62,98 |
|
Владимирская область |
9331 |
8175,201 |
20560,77 |
39,76 |
|
Волгоградская область |
5944 |
8670,228 |
35609,51 |
24,35 |
|
Вологодская область |
7935 |
10007,79 |
21483 |
46,58 |
|
Воронежская область |
14 695 |
14516,48 |
33290,4 |
43,61 |
|
Ивановская область |
3932 |
5987,118 |
12751,5 |
46,95 |
|
Иркутская область |
6696 |
9296,357 |
53289,46 |
17,45 |
|
Калининградская область |
6053 |
18156,29 |
34356,81 |
52,85 |
|
Калужская область |
4775 |
9871,76 |
19379,7 |
50,94 |
|
Камчатский край |
2917 |
11392,21 |
19827,19 |
57,46 |
|
Кемеровская область |
11 632 |
21618,23 |
44087,55 |
49,03 |
|
Кировская область |
10 448 |
9560,425 |
24998,24 |
38,24 |
|
Костромская область |
3928 |
4777,823 |
10030,5 |
47,63 |
|
Курганская область |
4952 |
5581,357 |
13278 |
42,03 |
|
Курская область |
4522 |
6114,871 |
16351,02 |
37,40 |
|
Ленинградская область |
6665 |
11878,32 |
46471,51 |
25,56 |
|
Липецкая область |
5649 |
6515,161 |
19183,3 |
33,96 |
|
Магаданская область |
2957 |
3458,755 |
11121,61 |
31,10 |
|
Московская область |
21 484 |
45 499,35 |
193490,3 |
23,52 |
|
Мурманская область |
4909 |
6558,788 |
16919,87 |
38,76 |
|
Нижегородская область |
8272 |
23 678,16 |
63965,48 |
37,02 |
|
Новгородская область |
2352 |
5572,877 |
9312,383 |
59,84 |
|
Новосибирская область |
14 925 |
17801,79 |
39157,78 |
45,46 |
|
Омская область |
7456 |
12811,04 |
26839,75 |
47,73 |
|
Оренбургская область |
10 085 |
22515,78 |
32653,55 |
68,95 |
|
Орловская область |
4673 |
4247,029 |
10156,13 |
41,82 |
|
Пензенская область |
3911 |
8060,702 |
17412,06 |
46,29 |
|
Пермский край |
10 546 |
24889,58 |
47568,89 |
52,32 |
|
Псковская область |
5288 |
13718,81 |
22065,15 |
62,17 |
|
Ростовская область |
17 341 |
28922,25 |
64125,89 |
45,10 |
|
Рязанская область |
5879 |
9410,086 |
17999,13 |
52,28 |
|
Самарская область |
11 276 |
29972,27 |
59867,69 |
50,06 |
|
Саратовская область |
19 252 |
19080,71 |
42070,68 |
45,35 |
|
Сахалинская область |
8663 34 |
383,77 58 |
572,38 |
58,70 |
|
Свердловская область |
16 829 |
22681,63 |
65559,51 |
34,60 |
|
Смоленская область |
5218 |
10254,86 |
18798,76 |
54,55 |
|
Тамбовская область |
4464 |
10364,8 |
18468,01 |
56,12 |
|
Тверская область |
7052 |
5746,846 |
19210,28 |
29,92 |
|
Томская область |
3187 |
4422,401 |
19990,71 |
22,12 |
|
Тульская область |
18 549 |
14928,67 |
27596,75 |
54,10 |
|
Тюменская область |
3412 |
30385,64 |
57516,95 |
52,83 |
|
Ульяновская область |
7722 |
7396,978 |
19192,52 |
38,54 |
|
Челябинская область |
23 142 |
18912,69 |
61972,11 |
30,52 |
|
Забайкальский край |
4245 |
10769,11 |
18720,59 |
57,53 |
|
Ярославская область |
7313 |
10583,94 |
23234,19 |
45,55 |
|
Москва |
16 637 |
96469,67 |
596951,2 |
16,16 |
|
Санкт-Петербург |
25 171 |
52737,47 |
243896,1 |
21,62 |
|
Еврейская автономная область |
1200 |
2028,734 |
3125,645 |
64,91 |
|
Ханты-Мансийский автономный округ |
15 489 |
34423,33 |
73010,84 |
47,15 |
|
Чукотский автономный округ |
1028 |
5562,274 |
9027,637 |
61,61 |
|
Ямало-Ненецкий автономный округ |
8506 |
16635,37 |
41329,02 |
40,25 |
|
Республика Крым |
5745 |
5782,556 |
15037,87 |
38,45 |
|
Севастополь |
1639 |
1817,234 |
6367,435 |
28,54 |
|
Байконур |
180 |
185,7836 |
689,347 |
26,95 |
|
Источник: данные ЕИС, расчеты экспертов ЦСР |
||||