В Обзоре содержатся весьма ценные уточнения, позволяющие повысить качество рассмотрения дел по спорным ситуациям в процессе государственных и муниципальных закупок.
Обеспечение обязательств – очень важный вопрос
В настоящем Обзоре отдельное внимание уделено вопросам обеспечения заявок при проведении конкурсов и аукционов закупок товаров для государственных и муниципальных нужд, а также обеспечению исполнения государственного или муниципального контракта. В частности, в п. 25 Обзора выясняется, что согласно судебной практике представление банковской гарантии, которая не соответствует требованием закона о контрактной системе, может рассматриваться в качестве основания для признания победившей на торгах организации, уклонившейся от заключения контракта.
В Обзоре приводится пример конкретного дела, согласно которому акционерное общество обратилось в арбитражный суд для признания незаконным протокола федерального агентства, выступавшего в роли государственного заказчика, о признании данного акционерного общества, победившего в конкурсе по закупкам, уклонившимся от заключения государственного контракта. Однако арбитражные суды отказали в удовлетворении заявленных требований, поскольку было установлено, что условия гарантии, которая была предоставлена акционерным обществом, не соответствовали установленным требованиям. Так, в гарантии не были приведены указания конкретной денежной суммы, которая должна была быть выплаченной гарантом заказчику. Кроме того, отсутствовал расчет суммы, включаемой в требование по банковской гарантии, хотя он должен был присутствовать в перечне документов, указанных в гарантии.
В части 6 ст. 45, ч. 3 и 5 ст. 96 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» подчеркивается, что неисполнение данных требований может быть основанием для отказа в принятии банковской гарантии заказчиком, а участник, который предоставил банковскую гарантию, оформленную с нарушением, может быть признан уклонившимся от контракта. Таким образом, было установлено, что если победитель торгов предоставляет банковскую гарантию, не соответствующую предъявляемым к ней требованиям, то он считается уклонившимся от государственного контракта.
Большое значение имеет и возможность возвращения заказчиком денежных средств исполнителя, оставленных последним в качестве обеспечения надлежащего исполнения контракта. В настоящем Обзоре этому вопросу посвящен п. 28. В нем рассматривается интересный пример из судебной практики.
Организацией было подано исковое заявление к муниципальному заказчику, в котором содержалось требование возврата средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. Судом было установлено, что в ч. 3 и 7 Закона № 44-ФЗ не содержится прямого указания на обязательность возврата средств, выступающих в качестве обеспечения. Однако законодательством предусмотрено, что в случае отсутствия прямого регулирования обязательны к исполнению положения Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с ними (п. 8 главы 23 ГК РФ) обеспечительный платеж может покрыть убытки или неустойки, возникшие в процессе недобросовестного исполнения контрактных обязательств. Если же данные обстоятельства не наступают либо обеспеченное обязательство прекращается, то обеспечительный платеж подлежит возврату, если в соглашении сторон не предусмотрено иное. При этом возврат осуществляется не позднее 30 календарных дней после прекращения обязательств исполнителя перед заказчиком.
Однако существуют основания для заказчика отказаться возвращать обеспечительный платеж. Например, в той ситуации, когда еще не истекли гарантийные обязательства, так как он распространяется и на срок гарантийных обязательств. В данном случае суд принял решение в пользу исполнителя, обязав заказчика вернуть ему обеспечительный платеж. Но известны и примеры обратного решения суда, когда инстанции отказывали исполнителю в возврате обеспечительного платежа, в том числе и по причине неистечения срока гарантийных обязательств.
Таким образом, мы видим, что суды в целом находятся на стороне исполнителей в вопросе возвращения обеспечительного платежа, если только действия исполнителя не создали обстоятельств, в соответствии с которыми обеспечительный платеж по законодательству РФ может отойти заказчику работ. Также судебной практикой подтверждается превалирование Гражданского кодекса РФ в данном вопросе, поскольку в Законе № 44-ФЗ детально не прописаны нюансы возвращения обеспечительного платежа.
Но есть ситуации, когда исполнитель допускает просрочку в проведении работ. В этих случаях, как показывает судебная практика, приведенная в п. 29 настоящего Обзора, суды, как правило, частично встают на сторону заказчика, позволяя ему оставить часть обеспечительного платежа, которая идет в счет погашения убытков, понесенных в результате превышения установленных сроков сдачи работ. Оставшуюся часть обеспечительного платежа заказчик работ обязан вернуть исполнителю, в противном случае невозвращение части обеспечительного платежа будет рассматриваться как необоснованное обогащение заказчика (ст. 1102 ГК РФ), противоречащее компенсационному характеру гражданской ответственности.
Когда надо и не надо платить неустойку
Отдельно в Обзоре рассматривается ответственность сторон за нарушение государственного или муниципального контракта, что также представляет существенный интерес в контексте организации контроля за процессом государственных или муниципальных закупок. Особое внимание уделяется аспектам уплаты неустоек вследствие нарушения контрактных обязательств. В пункте 34 настоящего Обзора судебной практики подчеркивается, что кредитор вправе потребовать уплатить законную неустойку, вне зависимости от того, прописана ли обязанность ее уплаты в соглашении сторон.
Это решение основывается на законности неустойки в соответствии со ст. 34 Закона № 44-ФЗ и с Постановлением Правительства РФ № 1063. Так, в ч. 5 и ч. 8 ст. 34 Закона № 44-ФЗ подчеркивается, что размер штрафа, который может быть взыскан за ненадлежащее исполнение своих обязательств как подрядчиком, так и заказчиком, установлен в контракте в виде фиксированной суммы. Размер данной суммы определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Все нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы начисления штрафов за ненадлежащее исполнение обязательств, находятся в открытом доступе, что делает возможным и даже необходимым ознакомление с ними всех сторон, участвующих в государственных или муниципальных закупках.
В пункте 35 Обзора сделан вывод о том, что условие государственного или муниципального контракта об уплате заказчиком или исполнителем неустойки, превышающей размер, установленный Законом № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ № 1063, не противоречит действующему законодательству. Такой вывод основывается на судебной практике, а в качестве примера приводится дело, в котором организация, являющаяся подрядчиком работ по капитальному ремонту здания, просрочила выполнение работ, после чего получила от заказчика претензию с требованием уплаты неустойки. При этом в контракте сторон было прописано, что за каждый день просрочки начисляются пени в размере 1%.
Однако общество, выступавшее подрядчиком работ, обратилось в арбитражный суд, так как было убеждено в том, что размер пеней превышает размер, установленный Постановлением Правительства РФ № 1063 и Законом № 44-ФЗ. Суд первой инстанции требования общества удовлетворил, но в апелляционной инстанции это решение было отменено. В свою очередь судом округа было поддержано решение суда первой инстанции, но Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ решение окружного суда отменила, поскольку размер неустойки может быть увеличен в том случае, если закон не запрещает это увеличение. В статье 332 ГК РФ подчеркивается, что размер пеней может быть увеличен соглашением сторон, а Закон № 44-ФЗ и Постановление Правительства РФ № 1063 предусматривают только нижний предел ответственности подрядчика за ненадлежащее выполнение обязательств в виде пеней.
Таким образом, в аналогичных спорах надо учитывать, что организации могут в соглашении сторон устанавливать различные размеры пеней. Но это не означает, что заказчики могут назначать их произвольно. Так, если просрочка выполнения работ не является значительной, а сумма пеней – чрезмерно высокой, то суды принимают решение о снижении размера пеней, защищая таким образом интересы подрядчика. Неустойка должна быть соразмерна последствиям, возникшим в результате нарушения подрядчиком или заказчиком своих обязательств.
Штраф: один или несколько?
Еще один очень важный момент, освещенный в Обзоре, – особенности взыскания штрафа с подрядчика или исполнителя работ по государственному или муниципальному заказу в случае, если он допустил несколько нарушений обязательств по контракту. Так, организацией был заключен договор с подрядчиком о выполнении последним работ по содержанию детских игровых площадок в летний период сроком на один год. Однако вскоре было установлено, что подрядчик в надлежащем объеме свои функции не выполнял.
В частности, не убиралась территория детских игровых площадок, не вывозились твердые бытовые отходы. В ответ на требование заказчика работ общество-подрядчик согласилось выплатить штраф в установленном размере. Но и во втором отчетном периоде заказчиком были установлены факты недобросовестного оказания услуг со стороны подрядчика, в связи с чем заказчик вновь потребовал уплату штрафа подрядчиком. Последний от уплаты штрафа отказался, ссылаясь на то, что штраф, в соответствии с Законом № 44-ФЗ, может назначаться лишь единожды. С этим согласились арбитражный суд первой инстанции и апелляционный суд, также посчитав, что штраф может назначаться лишь единожды.
Окружным арбитражным судом были изменены решения суда первой инстанции и суда апелляционной инстанции, поскольку согласно ст. 330 ГК РФ смысл неустойки заключается в стимулировании должника к более ответственному исполнению своих обязательств под угрозой наступления дальнейшей материальной ответственности. В противном случае, если штраф будет взыскиваться единожды, возникнет ситуация, когда неисполнение должником своих обязательств не повлечет для него никаких серьезных последствий.
Поэтому, если исполнитель допускает несколько самостоятельных однородных нарушений, после их выявления допускается взыскание с него нескольких отдельных штрафов. Это обстоятельство не означает, что заказчик работ может назначать произвольные размеры неустоек и в случае, если будет выявлена несоразмерность неустойки наступившим в результате действий или бездействий исполнителя последствиям, размер неустойки может быть снижен.
Кого включать в реестр недобросовестных поставщиков?
Отдельно в Обзоре рассматриваются нюансы судебной практики по делам в сфере контроля за государственными или муниципальными закупками. Достаточно часты ситуации, когда участник закупки нарушает свои обязательства, однако при этом не собирается уклоняться от заключения контракта. В некоторых случаях сведения о таких участниках закупок включаются в реестр недобросовестных поставщиков. Но к недобросовестным поставщикам могут быть отнесены участники закупок, сознательно и целенаправленно уклоняющиеся от заключения контракта.
Если заявитель обладает возможностью исполнения контракта, вносит обеспечение исполнения контракта, подписывает и отправляет заказчику проект контракта, обладает товаром или возможностью оказания услуг в соответствии с контрактом, то он не может считаться недобросовестным поставщиком. Это обстоятельство подчеркивается в п. 41 настоящего Обзора, в котором на основании судебной практики делается вывод, что если участник закупки не демонстрирует намерения уклониться от заключения контракта, то нарушение обязательств не может рассматриваться в качестве основания для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков.
В то же время заказчик обладает возможностью обжаловать в суде решение антимонопольного органа об отказе во включении в реестр недобросовестных поставщиков организации, уклоняющейся от исполнения контракта. Дело в том, что если антимонопольный орган отказывает во включении такого участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, то этим нарушаются права заказчика, поскольку в дальнейшем недобросовестные поставщики продолжат участвовать в закупках, и это воспрепятствует достижению заказчиком поставленных целей. Следствием ситуации станет снижение эффективности расходования средств бюджета, а также появление препятствий для здоровой конкуренции.
Таким образом, в Обзоре, утвержденном Президиумом ВС РФ, содержатся весьма ценные уточнения, позволяющие повысить качество рассмотрения дел по спорным ситуациям в процессе государственных и муниципальных закупок. Эти уточнения помогут серьезно улучшить эффективность закупок, создадут препятствия для коррупционных схем, нарушения прав как заказчиков, так и исполнителей.