Правом на бесплатное получение жилья, то есть на условиях договора социального найма, пользуются две категории граждан: малоимущие и иные, указанные в законе граждане (п. 3 ст. 40 Конституции РФ). Но дождутся ли граждане, принятые на очередь по улучшению жилищных условий, предоставления им гарантированного Конституцией жилья? Что изменилось в пользовании социальным жильем в связи с некоторыми последними изменениями в жилищном законодательстве? Всегда ли на практике реализуется субъективное право гражданина на занимаемое им жилое помещение при чрезвычайных обстоятельствах, повлекших признание жилья непригодным для проживания? Попробуем разобраться в этих вопросах.
Малоимущие в очереди на жилье
Для получения жилого помещения по договору социального найма гражданин должен быть принят на квартирный учет как нуждающийся в улучшении жилищных условий и не имеющий возможности в силу материального состояния приобрести жилье на рынке (ч. 2 ст. 49 ЖК). Признание гражданина малоимущим осуществляется органом местного самоуправления. При оценке материального состояния лица для принятия на квартирный учет вначале определяется, какова рыночная стоимость квартиры, которую может получить семья, исходя из действующих в конкретном муниципальном образовании норм предоставления жилых помещений. Затем вычислить, за какое время семья в состоянии накопить эти средства. Если в результате получится, что текущие доходы и материальная имущественная база таковы, что за определенный срок (он устанавливается субъектом федерации) семья не сможет ни накопить, ни взять в кредит сумму, достаточную для приобретения жилья, то такая семья будет признана малоимущей и как нуждающаяся в жилье принята на учет.
Критерии нуждаемости в жилье для принятия на квартирный учет и предоставления жилых помещений по договорам социального найма определены в ст. 51 ЖК РФ. Гражданам, принятым на квартирный учет, жилые помещения предоставляются в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет, за исключением случаев предоставления жилья вне очереди (ст.57 ЖК РФ). Срок ожидания квартир зависит от наличия свободных жилых помещений, которые могут быть предоставлены по договорам социального найма. При этом нужно иметь в виду, что на квартирном учете до настоящего времени находятся граждане, принятые на этот учет по ЖК РСФСР, когда не требовалось такого условия, как признание малоимущим. На учет принимались все нуждающиеся в жилье. Этим гражданам гарантировано право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма; вопрос о порядке предоставления жилья таким лицам должен решаться с учетом ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» (с последующими изменениями и дополнениями).
Жилищный кодекс РФ не предусматривает первоочередного предоставления жилых помещений , права на которые имели граждане, перечисленные в ст. 36 ЖК РСФСР. Поэтому законодатель предусмотрел определенные гарантии государства для тех, кто стал на очередь до 01.01.2005, и в части очередности предоставления жилья. Так, за счет средств федерального бюджета обеспечиваются жильем инвалиды войны, инвалиды боевых действий и некоторые другие категории граждан, имевшие по ЖК РСФСР право на первоочередное получение жилья (Федеральный закон от 24.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»). Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011–2015 годы предусматривала выделение денежных средств на строительство и приобретение в федеральную собственность жилых помещений жилищного фонда социального использования, предназначенных для обеспечения жильем граждан, принятых в установленном порядке до 1 марта 2005 года на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в целях последующего предоставления им жилых помещений в соответствии с договором социального найма. Эти жилые помещения жилищного фонда РФ затем передаются в муниципальный жилищный фонд (Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050). Но уже в федеральной целевой программе «Жилище» на 2015–2020 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 31.08.2015 № 889 (в ред. Постановления Правительства от 26.05.2016 № 466 и от 30.12.2016 № 1562), признается, что «… происшедшая трансформация жилищных отношений в сторону внедрения рыночных принципов их организации не оказала положительного влияния на решение социальных задач долгосрочного социально-экономического развития РФ в сфере жилищного обеспечения и реализации конституционного права граждан на жилище». В то же время, если говорить о перспективах очередников на получение жилья по договорам социального найма в 2016–2020 годах, в целях обеспечения жилыми помещениями этих граждан за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ потребуется значительное увеличение финансирования программы (в 3–4 раза против запланированного на указанный срок), что существенно превосходит возможности федерального бюджета.
В результате оптимальным признали базовый вариант сценария реализации программы, в соответствии с которым будет продолжено обеспечение жильем тех категорий граждан, о которых шла речь в предыдущей программе в соответствии с запланированными бюджетными средствами. Как было отмечено на Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), рассмотревшем вопрос о том, как избавить страну от очередей на жилье, «у нас строится в основном коммерческое жилье (а не социальное), и число очередников не сокращается , а растет, так как жилье теперь не дают, а покупают (в том числе и с государственной поддержкой)». Нужна целая система мер, в рамках которых каждый гражданин сможет выбрать жилое помещение в зависимости от своего дохода. Поэтому строительство некоммерческого жилья должно стать способом решения проблемы. Рекомендации СПЧ по квартирному вопросу были сформулированы таким образом: первое – ипотека как часть решения проблемы; второе – запуск социального найма жилья, субсидированный наем, паевое владение недвижимостью и др. («Российская газета», 22.09.2016).
О каких договорах идет речь?
В программе «Жилье для российской семьи» (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.05.2014 № 414 и рассчитанной на 2014–2017 годы) предусмотрено, что жилье, построенное в рамках данной программы, может быть выкуплено при определенных условиях у застройщика публичным собственником для определенных целей, среди них предоставление такого жилья гражданам по договорам социального найма и иным договорам в соответствии с жилищным законодательством (п. 7). Но вряд ли муниципалитет как публичный собственник, выкупивший такое жилье, будет предоставлять его по договорам социального найма. Скорее всего, это будут другие договоры, тем более что они уже предусмотрены в ЖК РФ.
Изменения в Жилищный кодекс, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 № 217-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования», дали возможность гражданам, не относящимся к малоимущим, но не имеющим возможности приобрести жилье в собственность, быть обеспеченными жилыми помещениями в наемных домах (ст. 91.16 ЖК РФ). Такие дома могут быть не только в публичной, но и в частной собственности, но по цели использования они отнесены к жилищному фонду социального использования и предоставляются по договорам найма жилого помещения жилищного фонда социального использования (некоммерческого найма) и договорам найма жилого помещения (коммерческого найма) (ч. 3 ст. 96.16 и ч. 1 ст. 91.16 ЖК РФ).
Договор некоммерческого найма – срочный (в отличие от договора социального найма), и наниматель может его возобновить на новый срок лишь при определенных условиях. Права и обязанности сторон определяются ЖК РФ (глава 8) за некоторыми исключениями, связанными с особенностями некоммерческого найма: его целевым назначением, срочностью и др. (ст. 91.7 ЖК РФ). Имеет свои особенности и структура платежей за жилое помещение и возможность изменения наймодателем размера платы за наем (ст. 156.1 ЖК РФ). Договором некоммерческого найма могут воспользоваться и малоимущие граждане, нуждающиеся в жилье, если их доходы дают возможность оплачивать такое жилье. Но в данном случае есть хотя бы альтернатива для будущих нанимателей: некоммерческий наем или ожидание в очереди на получение жилья по договору социального найма.
Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, который касается собственников жилых помещений и не имеет никакого отношения к нанимателям. Так, Постановлением главы администрации муниципального образования г. Краснодара от 10.12.2014 № 9208 утверждены размеры платы за пользование жилым помещением (платы за наем), в соответствии с которыми с 01.01.2015 плата за наем для квартир, имеющих определенные виды благоустройства, определена в размере 13 руб. 49 коп. за один квадратный метр. Объяснялось это необходимостью как-то стимулировать граждан приватизировать занимаемые ими жилые помещения по договорам социального найма. Для сравнения – плата за капитальный ремонт в г. Краснодаре была равна в тот период 5 руб. 32 коп. за один квадратный метр. Очевидно, в плату за наем включили и плату за капитальный ремонт. Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 27.09.2016 № 668/пр. утверждены Методические указания установления размера платы за пользование жилым помещением для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищных фондов (вступили в силу с 01.01.2017). Размер платы за наем по указанным видам договоров определяется исходя из средней цены за один квадратный метр на вторичном рынке жилья в муниципальном образовании, в котором находится данное жилое помещение, коэффициента, характеризующего качество, благоустройства жилого помещения и др. (Методические указания). Поэтому плата за наем (в том числе и по договору социального найма ) с 01.01.2017 в Нижнем Новгороде составляет 9 руб. 87 коп., в Улан-Уде – 11руб. 79 коп. При этом, если сравнить, сколько платят за жилье собственники и наниматели, то получается примерно одно и то же.
Что касается первой возможности, вытекающей из конституционного права граждан на жилище (ст. 40), то вот какое неожиданное решение вынес Верховный Суд РФ. Суть дела: С. и ее сын проживали в квартире многоквартирного дома по договору социального найма, заключенному 01.07.2004 (на момент заключения это был договор найма жилого помещения). В мае 2014 года в доме случился пожар, и он стал непригодным для проживания (акт межведомственной комиссии от 31.10.2014). Решением Сарапульского городского суда от 29.05.2015 в удовлетворении требований о предоставлении жилья семье было отказано. Апелляционная инстанция это решение отменила и требование С. удовлетворила. На администрацию г. Сарапула возложена обязанность предоставить С. на семью из двух человек вне очереди жилое помещение по договору социального найма площадью не менее занимаемой. Верховный Суд РФ, рассматривая кассационную жалобу главы администрации г. Сарапула на определение апелляционного суда, увидел нарушение норм материального права в этом определении. А именно: к моменту признания дома аварийным семья не состояла на учете в качестве нуждающихся в жилье; семья не была признана малоимущей в установленном порядке (более того, им было отказано в признании малоимущими в целях постановки на учет нуждающихся для предоставления жилья по договору социального найма). По мнению Верховного Суда, «наличие одного лишь факта признания жилого помещения, занимаемого гражданами на условиях социального найма, аварийным (непригодным для проживания) и подлежащим сносу не является достаточным основанием для внеочередного обеспечения указанных лиц жилыми помещениями по договорам социального найма по правилам ч. 2 ст. 57 ЖК» (Определение Верховного Суда РФ от 22.06.2016 № 43-КГ16-5). Решение апелляционной инстанции было отменено, признано верным и оставлено в силе Решение Сарапульского городского суда от 29.05.2015. Но ч. 2 ст. 57 ЖК РФ применяется и при предоставлении жилых помещений в связи со сносом жилого дома (при признании его непригодным для проживания) независимо от того, состоит гражданин на жилищном учете или нет (как в этом спорном решении Верховного Суда).
Семья получила жилье до 01.03.2005, когда не требовалось быть малоимущим, чтобы получить квартиру по договору жилищного найма. Сейчас это договор социального найма (впервые такой договор был назван в ГК РФ). При этом в силу ч. 3 ст. 60 ЖК РФ наниматель сохраняет свои права независимо от дальнейшего изменения в его материальном положении. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о сносе дома, обязан предоставить выселяемым другое благоустроенное жилое помещение. Требования, которым оно должно соответствовать, определены в ст. 89 ЖК РФ и разъяснениях Пленума ВС РФ (Постановление от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», п. 37). Из разъяснений Пленума Верховного Суда следует, что выселение по данным основаниям не предусматривает одновременного улучшения жилищных условий, как это было до принятия ЖК РФ, поскольку право на такое улучшение за счет государственных (муниципальных) средств имеют лишь малоимущие граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях (ст. 49 ЖК РФ). Такое выселение носит компенсационный характер. Верховный Суд неоднократно обращал на это внимание нижестоящих судов (Бюллетень Верховного Суда РФ за 2016 г., № 3, стр. 3).
Резюме
Гарантированное Конституцией РФ право граждан на жилище является основополагающим в жизни каждого человека, поэтому оно должно быть обеспечено всем гражданам государства независимо от уровня их дохода. В настоящее время можно выделить три категории граждан по уровню их дохода для обеспечения жильем:
–тех, кто может его приобрести на рынке;
–тех, кто не относится к малоимущим, но и купить по рыночным ценам не может. Для них есть программы приобретения жилья с государственной поддержкой, наемные дома;
–малоимущие граждане, не имеющие ни первой, ни второй возможности. Для них существует договор социального найма, который пока никто не отменял.
Но если для первых двух категорий граждан жилищная проблема решается, особенно для первой, то для малоимущих она по-прежнему остается. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год говорится: «К сожалению, анализ ситуации, складывающейся в 2016 г. в сфере жилищных правоотношений, свидетельствует о том, что социальное государство, каким провозглашена Российская Федерация, не в полной мере выполняет свои обязательства перед гражданами» («Российская газета», 17.05.2017, № 104).