Общение практиков муниципального управления с экспертами и представителями федеральной власти на различных дискуссионных площадках часто выходит за рамки привычных вопросов и ответов и обретает формат «призвать к ответу».
Причина «кровожадности» муниципальных служащих и депутатов в нескончаемой перекройке полномочий между разными уровнями публичной власти и следующих за ними финансов. По-прежнему львиную долю в доходах местных бюджетов составляют трансферты из бюджетов других уровней: в 2015—2016 гг. — в пределах 64%.
У практиков накопилось много вопросов
Тренд «зловредных» вопросов проявился и на Всероссийской практической конференции муниципальных образований, прошедшей в начале месяца в Москве. Она проводится ежегодно благодаря содружеству Общественной палаты, Торгово-промышленной палаты и РАНХиГС при Президенте РФ в гостиничном комплексе «Измайлово», что удобно участникам из разных уголков страны. В этом году было много представителей Дальнего Востока и Сибири, районов Крайнего Севера и центра России. Всех их волнует одна проблема — как выполнять обязательства перед населением при дырявой муниципальной мошне. К примеру, глава Эльбанского городского поселения из Амурского района Хабаровского края Игорь Гудин приехал, чтобы выяснить меру ответственности бюджетов разных уровней при выполнении муниципальных целевых программ. Он убежден, что в законе о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) или в Бюджетном кодексе нужна четкая норма о межбюджетных отношениях между поселениями и муниципальными районами.
В Эльбане приняли целевую программу по развитию сферы культуры на 2017—2019 гг., полагаясь только на собственный бюджет и внебюджетные источники. На софинансирование из краевого и районного бюджетов поселенческая власть может лишь надеяться, уповая на Стратегию государственной культурной политики на период до 2030 г. (распоряжение Правительства РФ от 26.02.2016 № 326-р). Согласно этому документу краевая и районная власти могут содействовать развитию городской и сельской культурной среды на местах через программы поддержки культурной инфраструктуры в малых городах и сельских поселениях.
На вопрос главы администрации городского поселения отвечал член Совета Федерации РФ Степан Киричук. По его словам, в федеральных нормативных актах не прописаны механизмы софинансирования, но все решаемо — надо принять соответствующий региональный закон.
Представители Омской области поинтересовались у него, можно ли надеяться на справедливое распределение НДФЛ. По их подсчетам, областной центр с населением более 1,2 млн человек и бюджетом в 10 млрд руб. недополучает 6 млрд руб. от НДФЛ, уплачиваемого омичами по месту работы в других регионах. Вахтовики, к примеру, пополняют налоговые доходы финансово обеспеченных нефтегазовых территорий, а их семьи живут в городе с бюджетным дефицитом. В ответ С. Киричук напомнил нормы налогового и бюджетного законодательства, а затем рассказал, как в бытность мэром Тюмени потерял немалую часть городского дохода, согласившись поделиться частью НДФЛ с областной властью.
В отличие от сенатора депутат Государственной думы Александр Пятикоп испытал огорчение от участия в мероприятии. Аудитория вежливо выслушала его, а потом муниципальные депутаты из подмосковных Сергиева Посада и Серпухова поинтересовались, как он голосовал в марте при окончательном чтении законопроекта, ставшего вскоре законом (от 03.04.2017 № 62-ФЗ). Депутат Госдумы ответил, что за, потому что действовал в интересах своих избирателей — жителей Калининградской области и что перед ними будет держать ответ. Во время последующей полемики с ним представителей Сибирского, Дальневосточного и Центрального федеральных округов, в частности Брянской области, модератор первого дня конференции, председатель комитета Общественной палаты РФ по проблемам местного самоуправления, социальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства Игорь Шпектор тактично просил депутата Госдумы «не нервничать».
Рабочий ритм аудитории вернула заместитель начальника отдела муниципальных образований департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Ирина Скляр. Она сделала обзорное сообщение о подвижках в сторону местных бюджетов.
Неспешные шаги по обеспечению финансовой основы местного самоуправления
И. Скляр сообщила, что несколькими днями ранее была принята обновленная редакция государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (постановление Правительства РФ от 31.03.2017 № 373) и приведены в соответствие с законом о бюджете параметры ее финансирования: в 2017 г. — 739,7 млрд руб., в 2018 г. — 765,6 млрд, в 2019 г. — 776,8 млрд. Предусмотрено увеличить объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов и их (дотаций) долю в межбюджетных трансфертах из федерального бюджета.
По словам специалиста, мало пока используется механизм программно-целевого бюджетирования, предусмотренный законом о стратегическом планировании (от 28.06.2014 № 173-ФЗ). Об этом, собственно, говорил глава Эльбана. Законы о переходе на программные бюджеты приняты в 17 субъектах Федерации. В них 68% муниципальных образований распределяли бюджетные ассигнования на реализацию собственных инициатив по программной классификации.
Напомним, что по государственной стратегии развития культуры предусматривается повышение оплаты труда в отрасли до уровня 100% заработка в среднем по экономике уже в 2018 г., а объем финансирования культуры за счет всех источников — до 0,8% от ВВП страны к 2020 г., до 1,4% — к 2030 г. Не менее четверти этих расходов должны составить внебюджетные инвестиции, с чем был связан вопрос дальневосточного мэра. Одним из источников внебюджетных ассигнований может стать маркированный налог — акцизы на алкогольную продукцию и табачные изделия, а также отчисления от доходов тотализаторов и букмекерских контор. Не исключен вариант введения добровольного отчисления налогоплательщиком толики НФДЛ в фонд целевого капитала. Пока такого механизма нет, и более приемлемым представляется самообложение граждан. Такой способ софинансирования муниципальных расходов распространен в четырех субъектах РФ — Татарстане, Башкортостане, Кировской и Липецкой областях.
Чиновница сообщила, какие подвижки возможны в ближайшие годы. На период до 2025 г. по Указу Президента РФ о государственной политике регионального развития (от 16.01.2017 № 13) намечено:
-
совершенствовать бюджетное законодательство по межбюджетным трансфертам;
-
поэтапно упразднять федеральные льготы по региональным и местным налогам;
-
отработать механизмы стимулирования регионов и муниципалитетов к наращиванию собственного экономического потенциала;
-
инвентаризировать бюджетные расходы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
-
выработать предложения по изменениям налогового законодательства, направленным на повышение финансовой обеспеченности региональных и местных бюджетов.
Между тем даже ужавшаяся в прошлом году инфляция (5,4%) съела номинальный рост доходов местных бюджетов в 4,2%. Реальные располагаемые доходы муниципальных образований подобны реальным располагаемым доходам домохозяйств на фоне статистического роста среднего размера заработной платы. По озвученному 17 апреля мониторингу РАНХиГС, ИЭП имени Е. Гайдара и Всероссийской академии внешней торговли, денежные доходы населения уменьшились в прошлом году на 5,9% по сравнению с 2015 г.
Доходы местных бюджетов в 2015—2016 гг., млрд руб.
|
Год |
Всего |
В том числе налоговые доходы |
В том числе неналоговые доходы |
В том числе межбюджетные трансферты, без субвенций |
В том числе субвенции |
|---|---|---|---|---|---|
|
2015 |
3497,1 |
999,3 |
279,1 |
980,0 |
1238,7 |
|
2016 |
3645,1 |
1053,6 |
277,5 |
1020,9 |
1293,1 |
Доля муниципальных образований, получающих дотации из других бюджетов и/или налоговые доходы по дополнительным нормативам (предварительные данные 2016 г.)
|
Доля дотаций из других бюджетов и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам в доходах местных бюджетов |
Вид муниципального образования |
|||||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
Городской округ |
муниципальный район |
Городское поселение |
Сельское поселение |
Городской округ с внутригородским делением |
Внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения |
|
|
< 5% |
22,1 |
6.0 |
41,5 |
9,8 |
66,7 |
21,3 |
|
5—20% |
23,5 |
13,8 |
27,4 |
13,4 |
33,3 |
23,6 |
|
20—50% |
30,4 |
45,6 |
21,1 |
36,3 |
0 |
20,2 |
|
>50% |
24 |
34,6 |
10 |
40,5 |
0 |
34,9 |
Самообложение в целом по РФ
|
Показатель |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|---|---|---|---|---|
|
Сумма, млн руб. |
25,63 |
114,34 |
156,16 |
213,60 |
|
Количество регионов |
33 |
35 |
38 |
35 |
|
Число городских поселений |
21 |
27 |
58 |
нет данных |
|
Число сельских поселений |
1256 |
1423 |
1873 |
нет данных |
|
Примечание. Сведения по 2016 г. предварительные, поэтому нет данных по количеству муниципальных образований, применявших самообложение граждан. |
||||