Бюджет: расходы на оборону выросли, на экономику — упали

Исполнение федерального бюджета в 2016 г. показывает, что расходы на военные цели увеличились с 3,8% ВВП в 2015 г. до 4,4% валового продукта в прошлом году. За это же время бюджетные затраты на развитие национальной экономики сократились с 2,8 до 2,7% ВВП. Ближайшие три года секвестру подлежат даже расходы на оборону, а судьба дополнительных нефтегазовых доходов бюджета вызывает у экспертов вопросы.

Доходы федерального бюджета в 2016 г., по данным Минфина, составили 13,5 трлн руб., сократившись по сравнению с прошлогодним показателем на 1,5%. Нефтегазовые доходы сократились на целых 18%, составив 4,8 трлн руб., что является самым низким результатом за период с 2010 г. При этом непредсказуемость бюджетной политики, по оценке экспертов Центра развития ВШЭ, существенно выросла.

В долях ВВП доходы федерального бюджета в прошлом году составили 16,3%, что на 0,6 п.п. ниже прошлогоднего показателя. Такие низкие уровни бюджетных доходов относительно ВВП не наблюдались с начала 2000‑х гг.

Определяющее влияние на динамику доходов федерального бюджета в целом оказало резкое сокращение нефтегазовых поступлений. Средняя цена на нефть марки Urals равнялась в прошлом году 41,9 долл. за баррель против 51,5 долл. за баррель в 2015 г. Для сравнения: в кризисном 2009 г. среднегодовая цена нефти в итоге составила 60,7 долл. за баррель.

Под влиянием низких цен на нефть доля нефтегазовых доходов в общем объеме поступлений в казну снизилась до 36%. Относительно ВВП нефтегазовые доходы составили 5,6%, что является самым низким уровнем за последние десять лет.

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2016 г., напротив, выросли по сравнению с 2015 г. на 10,7%. Этому способствовало повышение поступлений внутреннего НДС на 8%.

Кроме того, увеличились акцизы на российские товары на 19% (что частично было обусловлено зачислением в федеральный бюджет части акцизов на ГСМ с середины 2016 г.), и вырос НДС на импорт на 7%. Доходы федерального бюджета были также увеличены более чем на 700 млрд руб. за счет продажи акций Роснефти.

В целом уровень ненефтегазовых доходов по отношению к ВВП вырос на 0,6 п.п. по сравнению с показателем 2015 г.

В расходах усилился военный и социальный аспект

Несмотря на более низкие (в сравнении с запланированными показателями) цены на нефть и итоговый объем доходов, план по расходам федерального бюджета в 2016 г. был перевыполнен на 330 млрд руб. В результате бюджетные расходы составили 16,4 трлн руб.

Суммарные изменения объема расходов скрывают более существенные изменения в структуре затрат в сравнении с запланированными показателями. Так, в соответствии с приятыми в ноябре 2016 г. поправками, по одним направлениям расходы были сокращены на 713 млрд руб., по другим — увеличены на 1,017 трлн руб.

Если рассматривать результаты этого перераспределения по функциональным разделам бюджетной классификации, то были увеличены расходы на национальную оборону и социальную политику соответственно на 740 млрд и 177 млрд руб. (увеличение расходов на оборону было связано с выплатами по государственным гарантиям, ранее выданным оборонным предприятиям). По всем другим разделам расходы были сокращены, причем основные сокращения прошли по разделу «Национальная экономика».

«За последние шесть лет, в отличие от доходов, расходы федерального бюджета относительно ВВП увеличились, — подчеркивает эксперт ЦР Андрей Чернявский. — Более высокие показатели были только в кризисном 2009 г. и в 2010 г. Заметные изменения за 2011—2016 гг. произошли в структуре расходов федерального бюджета. Возросла доля расходов на оборону, социальную политику (пенсионное обеспечение) и обслуживание государственного долга».

Ученые «Вышки» отмечают, что расходы по направлению «Социальная политика» являются самыми большими из разделов функциональной классификации в федеральном бюджете. В 2016 г. отношение расходов на социальную политику к ВВП продолжило рост за счет увеличения трансферта в Пенсионный фонд России.

Вторым по величине расходов разделом является национальная оборона. За период 2011—2016 гг. доля этих расходов в ВВП увеличилась с 2,4 до 4,4% (или 3,5% ВВП без учета реализации гарантий по кредитам оборонным предприятиям). В прошлом году затраты на оборону и социальную политику в сумме составляли уже более 50% расходов федерального бюджета.

Важная деталь: сопоставление динамики структуры расходов федерального бюджета в 2011—2016 гг. и планов на 2017—2019 гг. показывает, что уже в текущем году намечено сокращение затрат на оборону, как в номинальном выражении, так и относительно ВВП. В 2017 г. они запланированы на уровне 2,8 трлн руб. (3,2% ВВП). Реальная возможность и вероятность осуществления такого сокращения военных расходов является, по мнению экспертов ЦР, одним из главных вызовов в бюджетной сфере на ближайшие три года.

Неопределенность возросла

Дефицит федерального бюджета в 2016 г. составил почти 3 трлн руб. (3,5% ВВП). Для его финансирования было использовано 2,1 трлн руб. из Резервного фонда. Всего же в прошлом году Резервный фонд сократился на 2,7 трлн руб. (частично из‑за отрицательной валютной переоценки), или на 3,3 п.п. валового продукта. Доходы от приватизации составили 407 млрд руб. Еще 492 млрд руб. для финансирования дефицита было получено с внутреннего рынка заимствований.

Аналитики ВШЭ обращают внимание на то, что в прошлом году увеличилась непредсказуемость формирования как доходов, так и расходов федерального бюджета. Многие важные изменения не были запланированы, решения по ним принимались уже в ходе исполнения бюджета.

Нынешний год также начался с сюрприза — введения временного бюджетного правила, предусматривающего отказ от использования дополнительных доходов бюджета для финансирования его дополнительных расходов. «По совокупности причин только что объявленное правило в нынешней своей формулировке представляется довольно неустойчивым, более похожим на очередной элемент „ручного управления“», — комментирует ситуацию руководитель Центра развития ВШЭ Наталья Акиндинова.

Структура расходов федерального бюджета в 2016 и 2017 гг. (в % к ВВП)