Современной Польши не было бы без развития местного самоуправления

Экспертное сообщество продолжает знакомить активных россиян и неравнодушных муниципальных служащих с зарубежной практикой местного самоуправления.

Европейский клуб экспертов местного самоуправления и Высшая школа государственного управления РАНХиГС при Президенте РФ провели на исходе прошлого года российско-польский семинар «Опыт реформы местного самоуправления в Польше — уроки для России?».

Решение проблем дало незаменимый опыт

Участников семинара приветствовала чрезвычайный и полномочный посол Польши в России Катажина Пелчинска-Налэнч. Она особо отметила, что реформа местного самоуправления является одним из значительных достижений польской трансформации. По ее словам, были проблемы, но за 25 лет реформы общество и власть получили опыт решения этих проблем. Тем не менее экспертное обсуждение о развитии местного самоуправления в стране продолжается, заявила госпожа посол и выразила благодарность РАНХиГС за совместную работу в этом направлении, продолжающуюся второй год.

Ректор РАНХиГС Владимир Мау подчеркнул, что К. Пелчинска-Налэнч не первый раз приезжает в академию на обсуждение тем, одинаково значимых для России и Польши. Дискуссия о развитии местного самоуправления, по его словам, очень важна. Мы умеем передавать в муниципалитеты административные полномочия, теперь нужно знать, как передаются финансовые полномочия, сказал В. Мау.

По мнению польских экспертов, принявших участие в дискуссии, по истечении 25 лет реформы можно говорить, что она в целом удалась и местное самоуправление в стране состоялось. По их словам, начало польской реформе было положено задолго до ее официального старта в 1989—1990 гг., поскольку на тот момент единственной силой, способной на политические преобразования, была гражданская активность общества. Польская концепция самоуправления заключалась в упразднении пяти монополий:

• политической — свободные выборы, запрет монополии партий;

• центральной власти — разграничение компетенций между центральным правительством и местным самоуправлением, исключение иерархической зависимости;

• государственной собственности — создание муниципальной собственности наряду с государственной собственностью;

• государственных финансов — выделение самостоятельных муниципальных финансов;

• государственной службы — посредством отделения от нее муниципальной службы.

По мнению российских участников дискуссии, польский опыт может быть полезен в нашей муниципальной практике, поскольку анализ тоже почти четвертьвекового становления местной власти в России свидетельствует больше об отсутствии стратегии развития института местного самоуправления в стране, нежели о последовательном поступательном движении в верном направлении.

Муниципальные инвестиции превышают инвестиции из государственного бюджета

По заявлению советника президента Республики Польша, профессора Варшавского университета Павла Свяневича, современной свободной Польши не было бы без развития местного самоуправления. Он считает, что возрожденное местное самоуправление освободило общественную энергию поляков и предоставило локальным сообществам возможность участвовать в решении общественных вопросов. Сегодня каждый второй поляк уверен, что может лично повлиять на решение местных вопросов в своей гмине. В 1992 г. так считали лишь 15% жителей страны. По результатам социологического обследования, проведенного в 2014 г., 58% респондентов высказали доверие органам местного самоуправления. Уровень доверия центральному правительству согласно этому исследованию составлял 39%, парламенту — 29%, политическим партиям — 20%. Допускалось голосование по нескольким пунктам.

Совокупная сумма муниципальных бюджетов в 2013-м финансовом году равнялась 183 млрд злотых, а государственный бюджет страны — 202,6 млрд злотых. Объем муниципальных расходов составлял 14% ВВП страны. Это самый высокий показатель среди стран Восточной и Центральной Европы.

В настоящее время муниципальные инвестиции в инфраструктуру превышают инвестиции из государственного бюджета. Примечательно, как менялись инвестиционные приоритеты польских муниципалитетов на разных этапах реформы местного самоуправления. Вначале средства направлялись на телефонизацию и газификацию населенных пунктов, затем на водоснабжение, потом на сооружение и содержание канализации и очистных сооружений. За ними пришел черед местных дорог, и, наконец, ассигнования пошли на обустройство отдыха и занятия спортом (строительство и ввод бассейнов, спортзалов, велодорожек), на обеспечение всеобщего дошкольного образования.

В результате 90% сельских гмин имеют водопровод. В начале реформы таких было 50%. Втрое выросло количество сельских населенных пунктов с системой канализации. Каждая третья сельская гмина оснащена биологическими очистными станциями, о чем 25 лет назад и не мечтали. Малыши в возрасте пяти и шести лет практически поголовно охвачены дошкольным образованием.

Развитие гражданского общества — условие становления местного самоуправления

Согласно исследованиям Фонда развития локальной демократии, представленным в Москве кандидатом социологических наук Цезаром Трутковски, взрослое население Польши назвало главными достижениями реформы местного самоуправления (по мере убывания отданных голосов):

• внешний вид населенных пунктов;

• чистоту улиц и публичных мест;

• состояние дорог;

• функционирование культурных учреждений;

• туристическую привлекательность гмин;

• безопасность жителей;

• состояние канализационной системы;

• водоснабжение;

• систему образования.

И все дружно главным недостатком муниципальных преобразований назвали ухудшение системы здравоохранения на местах.

А муниципальные лидеры дружно жалуются: на нехватку соответствующего финансирования порученных задач — 61,6% от числа опрошенных, недостаточность собственных доходов (58,4%), нестабильность законодательства, изменяющего регулирование (50,6%). Совсем как в России. Но в отличие от нас, пассивность граждан беспокоит только каждого десятого польского муниципального лидера, а нехватку кадров в местной администрации упомянули только 3,7% респондентов.

По просьбе «ЭЖ» Ц. Трутковски перечислил 11 препятствий на пути развития местного самоуправления, названные в докладе одного из «отцов» муниципальной реформы в Польше, профессора Йозефа Рекульски «Барьеры для местного самоуправления». Они примерно такие же, как у нас в России. Но одним из главных условий развития местного самоуправления в докладе названо развитие ответственного гражданского общества. По мнению Й. Рекульски, такое общество не будет создано, если не будет условий для реального участия населения в публичной жизни. Это зависит от публичной власти — государственной и муниципальной.

Структура единиц местного самоуправления (ЕМС) в Польше

ЕМС (муниципальное образование)	Количество ЕМС	Средняя численность населения, тыс. чел.
Гмина	2479	15,5
Повят	381	101
Воеводство	16	2480
Примечание. Большие города выполняют одновременно функции гмин и повятов. ИСТОЧНИК: Институт развития местной политики Варшавского университета