До 1 сентября 2015 г. на портале www.regulation.gov.ru проходит публичное обсуждение законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», разработанного Минэкономразвития России. По замыслу разработчиков, документ должен будет заменить ныне действующий закон о проверках бизнеса и вывести систему контроля свыше на качественно новый уровень. Главная цель грядущих изменений — повысить эффективность ревизий, не «задушив» при этом проверяемых субъектов.
Минэкономразвития России в августе представило для публичного обсуждения законопроект «О государственном и муниципальном контроле» (далее — законопроект о контроле), который должен заменить ныне действующий Федеральный закон от от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о проверках бизнеса) на портале www.regulation.gov.ru. Обсуждение заканчивается 1 сентября. Кроме того, оставить свое мнение о документе желающие могут на посвященной законопроекту о контроле интернет-площадке www.контроль-надзор.рф (здесь также можно найти дополнительные материалы и сам текст законопроекта, инфографику к нему).
По задумке авторов реформы, новый закон о контроле и надзоре будет регламентировать не только процессуальные вопросы, он должен установить принципиально новый подход к организации системы контроля и надзора в целом. Заметим, что законопроект о контроле касается не только проверок организаций и индивидуальных предпринимателей, но и рядовых граждан. В случае принятия закона он вступит в силу 1 января 2017 г. (за некоторыми исключениями).
Такие разные законы: проверки бизнеса — только одна десятая часть контроля
Как сказано в сводном отчете к законопроекту о контроле, анализ применения Закона о проверках бизнеса выявил множество его недостатков. Среди них отмечается выведение из зоны действия закона более 60 видов контроля (надзора). Притом что, по подсчетам экспертов, всего существует 133 самостоятельных вида государственного (муниципального) контроля. Таким образом, почти половина из них под действие норм Закона о проверках бизнеса не подпадает.
Еще один минус — Закон о проверках бизнеса не регулирует вопросы проведения контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых не в форме проверки (досмотр, осмотр, рейдовый осмотр, сбор регулярной отчетности и т.д.). В то время как подобные мероприятия проверяющими активно проводятся в количестве нескольких десятков миллионов. А это значит, что под действие Закона о проверках бизнеса подпадает только одна десятая часть от общего числа контрольно-надзорных мероприятий.
Третий и один из самых существенных для проверяемых субъектов недостаток — непропорциональное административное давление на хозяйствующие субъекты. Закон устанавливает определенную периодичность проверок без учета их реальной обоснованности. Например, на опасных производствах такие проверки следовало бы проводить чаще, а на мелких «безопасных» предприятиях, наоборот, реже, а то и вовсе не проводить. Зачастую проверки проводятся ради проверки, для назначения наказания за уже допущенные нарушения вместо выявления вероятности их возникновения и предотвращения. По мнению разработчиков законопроекта о контроле, решить эту проблему в рамках действующей системы организационных и процедурных ограничений для проверяющих невозможно. Для этого необходимо внедрение риск-ориентированного подхода к организации государственного и муниципального контроля (надзора).
Такой разный риск: как сделать проверки эффективнее и обоснованнее
Попытка перехода на риск-ориентированный подход к государственному контролю и надзору была сделана в рамках еще действующего Закона о проверках бизнеса. Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ внес в него новую ст. 8.1, которая регламентирует общие положения применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). Под риск-ориентированным подходом при этом понимается метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения контрольных мероприятий определяется отнесением деятельности организации или предпринимателя и используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. Однако формулировки статьи довольно обтекаемы, и без специальных подзаконных актов Правительства РФ она, по сути, смысла не имеет. Плюс ко всему система риск-ориентированной организации госконтроля согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 246-ФЗ должна заработать только в 2018 г., если Правительство РФ не введет ее раньше для отдельных видов госконтроля.
Смысл риск-ориентированного подхода к организации контроля и надзора заключается в том, что чем меньше вероятность причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, имуществу, объектам культурного наследия и безопасности государства в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований, тем меньше вероятность проверки в такой организации, у гражданина или на производственном объекте. Задумка разработчиков концепции позволит избавить самых «нерискованных» субъектов от сомнительного удовольствия общения с государственными или муниципальными ревизорами.
Всего категорий риска будет шесть, от самого опасного к самому безопасному:
-
чрезвычайно высокий риск причинения вреда (I категория);
-
высокий риск причинения вреда (II категория);
-
значительный риск причинения вреда (III категория);
-
средний риск причинения вреда (IV категория);
-
умеренный риск причинения вреда (V категория);
-
низкий риск причинения вреда (VI категория).
От первой к шестой категории риска периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) будет последовательно снижаться. Для объектов контроля (надзора), попавших в категории чрезвычайно высокого риска, будет устанавливается режим постоянного государственного контроля (у проверяющих будет возможность постоянно присутствовать на опасных объектах и, в частности, осуществлять мероприятия по пресечению нарушений) и (или) минимальная периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора). В отношении объектов, которым присвоена низкая категория риска, плановые мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора) вовсе не будут проводиться (ст. 26 законопроекта о контроле).
Риск-ориентированный подход также будет распространяться на внеплановые мероприятия. Оценка рисков при их осуществлении будет проходить на основании обращений и заявлений граждан, организаций, информации от государственных и муниципальных органов, СМИ, а в случаях, предусмотренных законом, также на основании информации, полученной в результате осуществления мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) в формах наблюдения и мониторинга.
Если полученные сведения будут отвечать критериям высокого риска, это обстоятельство станет основанием для внеплановой проверки. Если будет выявлен средний риск, компания или предприниматель получат предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и (или) учета данного факта в критериях риска. В случае соответствия полученных сведений критериям низкого риска внеплановые мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора) не проводятся. Критерии риска, а также процедура проведения оценки рисков при осуществлении внеплановых мероприятий государственного и муниципального контроля будет определяться Правительством РФ (ст. 27 законопроекта о контроле).
Такие разные проверки: новая система форм контроля и надзора
Государственный и муниципальный контроль (надзор) предлагается осуществлять в пяти формах:
-
проверка (единственная в Законе о проверках бизнеса);
-
рейдовый осмотр;
-
наблюдение;
-
мониторинг;
-
контрольная закупка.
В их рамках будут осуществляться отдельные мероприятия: осмотр, досмотр, опрос, получение объяснений (допрос), инвентаризация, экспертиза, отбор образцов продукции, истребование документов (информации) и изъятие (выемка) документов.
При осуществлении отдельных видов государственного и муниципального контроля (надзора) проверяющие смогут использовать проверочные листы (в Законе о проверках бизнеса такого понятия нет). В них будут включаться перечни обязательных требований, соблюдение которых является предметом мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора). Соответственно, в ходе контрольных мероприятий проверяющие будут отмечать в листах, соблюдены ли те или иные требования. Формы проверочных листов будут утверждаться для каждого вида контроля (надзора) отдельно и подлежат опубликованию в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов.