«ЭЖ» продолжает начатую в № 15 публикацию несостоявшихся выступлений на парламентских слушаниях 9 апреля, посвященных проблемам местного самоуправления.
Сегодня слово вице-президенту Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, кандидату экономических наук Роальду Бабуну. Он считает, что процесс на мероприятии в Госдуме шел по заданной колее, «удивляться тут нечему».
Законы приняты. Их надо выполнять
Несмотря на сопротивление практиков и экспертов муниципального управления, реальностью стал пакет федеральных законов, принятых в невероятно быстром темпе. Теперь муниципальное сообщество испытывает противоречие между неприятием изменений в законодательстве и необходимостью их исполнения.
Назову только пять причин неприятия.
Первая видится в неоправданной скорости, непродуманности и шараханьях при подготовке и принятии законов. Подписанный в феврале закон (от 03.02.2015 № 8-ФЗ), внесший изменения в избирательные права граждан и местное самоуправление, принят вообще без общественного обсуждения, нечестно. Он был «пристроен» во втором чтении к совершенно другому законопроекту.
Вторая причина — отсутствие общей концепции и понятной людям государственной политики в сфере местного самоуправления. Отсюда шараханья.
Третье. При формальном разнообразии моделей организации местного самоуправления и сохранении демократической видимости фактический выбор модели местной власти изъят у муниципалов и отдан на усмотрение губернаторов. Население и местные депутаты отстранены от принятия решений по этим вопросам. Полная зависимость глав муниципальных образований от губернаторского благоволения ведет к полной свободе местных администраций от населения и муниципальных представительных органов.
Четвертое. Уже реализуемая субъектами РФ возможность принудительного изъятия у местной власти ключевых и, на первый взгляд, мелких муниципальных полномочий. Например, отъем вопросов местного значения, касающихся рынков в городских и сельских поселениях, рекламных конструкций, кладбищ. Особенно болезненно перераспределение полномочий в сферах градостроительства и землепользования.
Пятая причина принципиального неприятия законодательных новшеств — сокращение доходных источников местных бюджетов вслед за изъятием у муниципалитетов полномочий.
Общий вывод печален. Местного самоуправления как автономного института публичной власти в России больше нет. Есть нижний уровень государственной власти.
Вместо того чтобы дать денег, отбирают полномочия
Представленный нам проект рекомендаций слушаний четко делится на две части.
В первой на восьми страницах нас пытаются убедить в обоснованности принятых решений. Но неубедительно.
Во-первых, утверждается, что решение о троекратном сокращении базового перечня вопросов местного значения для сельских поселений направлено на укрепление местного самоуправления и улучшение качества предоставления муниципальных услуг на селе. На практике отдаление исполнителя публичных услуг от получателя этих услуг только ухудшит качество услуг, предоставляемых новыми исполнителями. Вместо того чтобы дать селянам деньги, у них отобрали полномочия.
Во-вторых, утверждается, что участники слушаний не рассматривают внедрение новых способов замещения должности муниципального главы как ограничение участия населения в осуществлении местного самоуправления. Неправда. Наоборот, рассматривают как ограничение. Почему население может прямым голосованием избирать главу государства, но не может выбирать глав муниципалитетов?
Вторая часть рекомендаций содержит предложения по улучшению ситуации в отдельных сферах деятельности и в целом заслуживает поддержки. Особо следует поддержать наведение порядка в терминологии. Требуется введение термина «предметы ведения», необходимо четкое разъяснение терминов «организация», «обеспечение», «создание условий», «участие» и понятий «населенный пункт», «город», «городской округ». Нужен закон об административно-территориальном устройстве.
Что можно и нужно делать в законодательном плане
Для краткости перечислю по пунктам.
1. При изменившихся условиях для определения стратегии дальнейшего развития местного самоуправления в России надо актуализировать «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента РФ в 1999 г. Или создать новый документ.
2. После упразднения Минрегионразвития в системе федеральных органов исполнительной власти не осталось института, комплексно отвечающего за состояние и развитие местного самоуправления в стране. Надо рассмотреть вопрос о создании такого государственного органа, например федерального агентства, как это недавно сделано в сфере межнациональных отношений.
3. Установить более демократичный порядок выбора модели организации местного самоуправления, по крайней мере, в городских округах.
Первоначальное решение о выборе модели принимается представительным органом муниципального образования с учетом мнения населения, выявленного путем опросов и других методов. Решение направляется на рассмотрение высшему должностному лицу субъекта РФ, который может обладать правом отлагательного вето. При несогласии с местным решением губернатор направляет муниципальному представительному органу свои возражения и предложения. При сохранении разногласий создается согласительная комиссия для рассмотрения вопроса уже в законодательном органе субъекта РФ. При рассмотрении вопроса региональными депутатами муниципальные депутаты имеют право участвовать в заседании законодательного органа субъекта РФ и аргументировать свои предложения. Окончательное решение принимается региональным законодательным собранием.
4. Установить более справедливый порядок передачи органам государственной власти субъекта РФ отдельных муниципальных полномочий. Установить, что такая передача может быть осуществлена только в двух случаях:
- при обращении представительного органа местного самоуправления о невозможности исполнения муниципального полномочия, например, ввиду масштаба услуги, не обеспечивающего эффективность, отсутствия кадров, помещений, технических средств, но никак не отсутствия финансовых средств, которое можно легко создать искусственно;
- при установлении органом государственной власти субъекта РФ факта невозможности или явной нецелесообразности исполнения какого-то муниципального полномочия органом местного самоуправления, но индивидуально в каждом конкретном случае. Установить порядок разрешения спорных ситуаций (голосование населения, суд), исходя из юридического равноправия сторон.
5. Внедрение системы внутригородских районов в крупных городах влечет за собой крупные затраты и организационные сложности. Между тем главный аргумент их создания — приближение местной власти к населению — относится только к представительной ветви власти, поскольку районные администрации эффективно действуют и сегодня. Предлагается рассмотреть более простой и гораздо менее затратный способ — увеличение количества депутатов до числа, обеспечивающего их постоянную связь с избирателями (например, не более 6000—8000 избирателей на одного депутата). Из числа депутатов, кроме обычных структур, формируются территориальные депутатские группы по районам, а также некий «малый совет», занятый решением текущих общегородских проблем.
«Малые советы» были в составе советов крупных городов в начале 1990-х гг. и работали достаточно эффективно. Территориальные группы депутатов, как и районные администрации, осуществляют постоянную связь со своими избирателями. Глава районной администрации подотчетен территориальной группе депутатов. Разграничение компетенций между полным составом представительного органа города, «малым советом» и территориальными группами определяется регламентом работы представительного органа. Городской представительный орган в полном составе созывается для принятия важнейших муниципальных правовых актов: планов и программ социально-экономического развития города, бюджета, местных налогов и сборов, документов территориального планирования. Такая схема работоспособна и экономична.
6. Изменить схему покрытия дефицитов местных бюджетов. Приоритетным способом должна стать замена дотаций на закрепление региональными законами за местными бюджетами индивидуальных для каждого муниципального образования дополнительных нормативов отчислений от всех региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов РФ. Дотации сохраняются только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, стимулирует органы местного самоуправления на пополнение их собственной налоговой базы и не потребует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.