Акты об утверждении планов застройки нужно оспаривать в порядке, предусмотренном для нормативных актов

При рассмотрении дела об оспаривании актов органов государственной и муниципальной власти следует четко разделять тип акта, который подлежит оспариванию. В случае если оспаривается сам градостроительный план, то дело подлежит рассмотрению в порядке, предусмот­ренном для оспаривания ненормативных правовых актов, а если оспаривается решение о его принятии, то в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов (Определение ВС РФ от 18.12.2014 № 306-ЭС14-3391 по делу № А06-2224/2013).

Суть дела

Решением муниципального органа в 2007 г. был утвержден генеральный план развития города, в который решением того же органа спустя четыре года затем были внесены изменения.

Согласно указанному плану один из кварталов города оказался расположен за пределами красных линий — границ территорий общего пользования. В том числе в границах красных линий оказалась постройка, принадлежавшая обществу с ограниченной ответственностью, что препятствовало приобретению земельного участка под ней в собственность.

Решив, что генеральный план не соответствует Конституции РФ, поскольку препятствует приобретению расположенных в данном квартале участков в собственность, их эксплуатации, а также эксплуатации объектов недвижимости, расположенных на них, общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании решения муниципального органа об утверждении генерального плана развития.

Судебное разбирательство

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представитель муниципалитета заявил ходатайство о прекращении производства по делу на основании ч. 7 ст. 194 АПК РФ, поскольку имеется вступившее в законную силу по ранее рассмотренному делу решение суда общей юрисдикции, проверившего соответствие генерального плана Градостроительному кодексу РФ и не усмотревшего каких-либо нарушений.

Представитель общества-заявителя с данными доводами не согласился, указав, что судебный акт, на который ссылается ответчик, не содержит в себе выводов о соответствии генерального плана требованиям инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (утв. постановлением Госстроя России от 06.05.98 № 18-30).

Суд первой инстанции рассмот­­рел дело по правилам, установленным для пересмотра нормативных правовых актов (на момент рассмот­рения дела — главы 23 АПК РФ), и вынес определение о прекращении производства по делу, согласившись с позицией представителя муниципального органа. Дополнительно суд отметил, что красные линии, с местоположением которых общество-заявитель было не согласно, в составе генерального плана не разрабатываются.

Не согласившись с определением, общество направило жалобу в ФАС Поволжского округа. С учетом изменения заявленных требований общество оспорило уже решения муниципального органа в части утверждения территории общего пользования с отоб­ражением ее границ — красных линий — на генеральном плане в спорном квартале.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев дело, постановил решение арбитражного суда первой инстанции отменить и направить дело на новое рассмотрение.

Такое решение суд мотивировал тем, что в первой инстанции были нарушены процессуальные нормы: дело должно было быть рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц». Суд указал, что согласно п. 1.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» спорный генеральный план не является нормативным правовым актом.

При повторном рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено следующее. Общество оспаривало акт муниципального органа по той причине, что новое расположение красных линий непосредственно затрагивает участок, где находится принадлежащий заявителю объект недвижимости. При этом до­кумен­тов по планировке территории муниципальный орган не принимал. По мнению общества, опубликование плана красных линий без картографичес­­кого материала или неполное опубликование такого материала является ненадлежащим опуб­­ликованием самого плана. Также заявитель указал, что даже если бы установленный порядок был соблюден, расположение красных линий все равно не могло бы ухудшать правовой статус его объекта недвижимости.

Представители муниципалитета в удовлетворении заявления просили отказать, поскольку оспариваемым актом, по их мнению, красные линии в отношении спорной территории не устанавливаются.

В итоге суд в удовлетворении жалобы отказал, исходя из того что оспариваемые акты не утверждают территории общего пользования на генеральном плане с отображением красных линий в спорном квартале.

Также суд отметил, что в соответствии с п.4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях, проект красных линий согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной до­кумен­тации и является ее частью. А генеральный план является основанием для подготовки градостроительной до­кумен­тации, следовательно, красных линий он не устанавливает.

Впоследствии общество еще дважды подавало заявления в ВАС РФ об оспаривании принятых судебных актов. Первый раз в передаче заявления в Президиум суд отказал, во второй раз заявление было возвращено. Впоследствии общество обратилось уже в Верховный суд Российской Федерации. Муниципалитет также обжаловал постановление суда кассационной инстанции.

Позиция Верховного суда

Муниципальный орган в своем заявлении указал, что, по его мнению, оспариваемое решение является нормативно-правовым актом в силу п. 1.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07. 2013 № 58, согласно которому акты органов самоуправления об утверждении генеральных планов носят нормативный характер.

Верховный суд РФ, поддержав указанную позицию, постановление ФАС Поволжского округа отменил, а решение суда первой инстанции оставил без изменения.

В обоснование своей позиции судьи указали, что кассационная инстанция не учла при рассмотрении то, что согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 оспариваемое решение является именно нормативным правовым актом.

Также суд отметил, что решение обладает всеми признаками, характеризующими правовой акт: оно издано в установленном порядке, адресовано неопределенному кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение и направлено на урегулирование общественных отношений. Выводы суда первой инстанции ВС РФ признал верными, поскольку дело было рассмотрено по правилам, установленным для пересмот­ра нормативных актов.

Кроме того, в определении судьи обратили внимание, что фигурировавшее ранее в деле решение суда общей юрисдикции в отношении решения муниципального органа констатирует тот факт, что этот акт является нормативным правовым актом. Следовательно, фактические обстоятельства дела были установлены ранее и, как указал суд кассационной инстанции, не нуждались.