Важнейшей задачей органов государственной власти в наступающем году станет развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И решить ее надо в течение предстоящих 12 месяцев, заявлено 12 декабря в президентском послании, обращенном к гражданам России, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы.
Приводить ситуацию с местным самоуправлением в стране «в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени» будут все, кто по долгу службы, а кто по воле электората несет персональную ответственность за самую обширную территорию земной суши, оконтуренную государственной границей. А именно:
- Правительство Российской Федерации;
- Федеральное собрание — сенаторы и депутаты;
- регионы, а именно: главы администраций 83 субъектов Федерации;
- Конгресс муниципальных образований (ОКМО) — единое общероссийское объединение муниципальных образований;
- Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС).
Примечательно, что первым ответственным за решение задачи по выстраиванию местной власти таким образом, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой», президент назвал общественное формирование ВСМС, созданное и действующее под крылом «Единой России». Официальная организация ОКМО, образованная согласно закону о местном самоуправлении (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, далее — Закон № 131-ФЗ) и как бы простирающее свое крыло над советами муниципальных образований не менее 2/3 российских регионов, упомянута едва ли не вскользь. И это не оговорка по Фрейду, это — официальная оценка реального участия обеих общественных формирований в становлении местного самоуправления. Конгресс региональных и местных властей Европейского союза и еврокомиссары могут сколько угодно обращаться в наш Конгресс муниципальных образований, представляющий Россию в европарламенте и вообще в ЕС, с анализом ситуации у нас с местным самоуправлением и своими рекомендациями, итог все равно будет печальным, если уж глава государства признает, что «в системе местного самоуправления накопилось немало проблем».
В. Путин сказал еще: «Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы». А между тем, по его словам, «именно развитие земства, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы первой мировой войны».
Вертикаль муниципального управления
Не верится, что в современной России местное самоуправление может стать «мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны», на что надеется президент. Особенно в сельской местности.
Согласно п. 1 ст. 52 закона о местном самоуправлении консолидированным бюджетом муниципального района, каковых в стране более 1800 единиц, является свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района (их, поселений, в стране почти 19 000. — Прим. ред.), плюс бюджет самого района. Причем «формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно», естественно, при соблюдении требований Бюджетного кодекса РФ, других федеральных и региональных законов. Напомним в этой связи, что согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ муниципальными образованиями являются:
- городское или сельское поселение;
- муниципальный район;
- городской округ;
- внутригородская территория города федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга. — Прим. ред.).
Значит, каждая вышеперечисленная территория вправе распоряжаться своим бюджетом по своему усмотрению, решая вопросы местного значения на уровне:
- поселения;
- муниципального района;
- городского округа.
При этом не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу другого муниципального образования (п. 3 ст. 17 Закона № 131-ФЗ).
Читаем теперь Бюджетный кодекс РФ и в ст. 9 «Бюджетные полномочия муниципальных образований» обнаруживаем прямое указание на подчиненность поселений муниципальному району. Одно муниципальное образование, а именно муниципальный район:
- устанавливает нормативы отчислений в бюджеты поселений доходов от федеральных, региональных и местных налогов, кроме налога на имущество физических лиц и земельного налога, на 100% остающихся в поселенческих бюджетах;
- устанавливает порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений.
А финансовый орган муниципального района вправе осуществлять отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения при соответствующем соглашении между администрациями поселения и района. И это при том, что Бюджетный кодекс РФ декларирует самостоятельность бюджетов и равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 28). На практике фактическая подчиненность поселений районным властям закреплена и в других статьях Бюджетного кодекса. К примеру, муниципальный район вправе взыскать с поселения без согласия его администрации остаток долга, проценты, штрафы, пени при несвоевременном расчете по бюджетному кредиту, который поселениям может дать только муниципальный район, даже не региональная власть. По существу, район может обанкротить поселение, оставив его без районных дотаций или доходов от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет поселения (п. 3 ст. 93.3). Бюджетный кредит выдается поселениям сроком до трех лет. Следовательно, каждые три года, а то и за меньший промежуток времени, можно ждать банкротства поселений в разных уголках России.
Выходит, не нужен такой безденежный и бесправный уровень местного самоуправления, как поселение? Иначе думает активный автор «ЭЖ», вице-президент Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области Юрий Гурман. Он считает лишним звеном не поселение, а муниципальный район. Примечательно, что число его сторонников и противников делится ровно пополам. Но все согласны с тем, что муниципальная вертикаль управления в точности повторяет вертикаль государственной власти.
Как бы там ни было, в наступающем году практикам и экспертам муниципального управления скучно не будет. Глава государства сказал, что начать и закончить законодательно уточнение общих принципов организации местного самоуправления необходимо в «2014 г. — в год 150-летия знаменитой земской реформы».
Утечка информации — не случайность?
Не исключен, к примеру, вариант поправок в Бюджетный кодекс. Судя по шумихе, поднятой «Дождем» со ссылкой на источник, близкий к президентской администрации, о возможности назначения губернаторами регионов мэров городов, читай — городских округов. Якобы такая новация должна исключить повторения Ярославля и Астрахани, избранные мэры которых заключены под стражу, и что проблематика местного самоуправления будет основной в послании главы государства.
О том, что тема действительно могла иметь место, можно судить хотя бы по тому, как быстро, прямо в Кремле, государственный телеканал «Россия» опросил тех, кто слушал президента, о возможности назначения мэров. Ни одна информационная «утка» не удостаивалась такой чести.
Несколькими месяцами ранее нечто подобное было озвучено на совещании в Министерстве регионального развития РФ, но дальше ведомственных стен идея не вышла. Теперь она просочилась в виде утечки информации — нечаянной или преднамеренной.
За несколько дней до этого одна респектабельная газета писала, что «Единая Россия» готовит новый порядок выдвижения кандидатов в градоначальники и глав муниципальных районов от политических объединений и организаций.
При таком стечении обстоятельств вполне можно предположить, что государственная власть в самом деле готовит нечто сногсшибательное для местного самоуправления. К примеру, ничего не стоит в ст. 10 Бюджетного кодекса переместить из строки «местные бюджеты» на одну строку выше словосочетание «бюджеты городских округов» — и управление региональных столиц станет нижним звеном государственного управления. Не пострадает ст. 52 «Местные бюджеты» Закона № 131-ФЗ, поскольку в ней нет нормы об устройстве и структуре местных бюджетов. Разве что в ст. 2 «Основные термины и понятия» придется, возможно, уточнить, что такое городской округ. Сейчас он значится городским поселением, не входящим в состав муниципального района. А органы местного самоуправления в нем осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района (?), а также отдельные передаваемые им государственные полномочия.
Во многих наших городах с 2006 г. управление единым городским хозяйством осуществляют по найму сити-менеджеры. В отдельных случаях с вводом такой должности не стало мэров, да и путаница с главой города и главой городской администрации исчезла: глава города — предводитель депутатского корпуса, глава администрации — сити-менеджер.
С наступающим Новым годом! Удачи!