На портале regulation.gov.ru размещен текст законопроекта, по которому сейчас проходит общественное обсуждение. Ответственный за ОРВ законопроекта Минпромторг позиционирует новый документ как потенциальную «основу для реализации ключевых инструментов промышленной политики», который по всей видимости призван стать «промышленной конституцией» для отечественных предпринимателей.
Разговоры об очередном законопроекте, регулирующем политику в области промышленности, в Минпромторге начались еще весной. Первый заместитель главы министерства в ходе своего выступления на 4-м Международном инвестиционном форуме «Индустриальные проекты в России — 2013» заявил, что в законопроекте, который тогда находился в стадии разработки, появятся определения модных понятий «индустриальный парк» и «промышленный кластер», которых государство так активно собирается поддерживать.
Заметим, что эта попытка как-то систематизировать законодательство в области промышленной деятельности уже далеко не первая и даже не вторая, однако все представленные ранее законопроекты статус законов так и не приобрели.
Понятия есть, а ясности нет
Законопроект «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее — законопроект) представляет собой рамочный документ, закрепляющий основы промышленной политики, необходимые для ее дальнейшего нормативного регулирования. Понятийный аппарат, цели, задачи и принципы политики, полномочия Правительства РФ, федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления — все это действительно выглядит как базовые нормы, не предназначенные для непосредственного применения.
Плюсом, конечно, является сама попытка дать определения многим явлениям, однако определение, например, субъектов промышленной деятельности как юридических и физических лиц, осуществляющих промышленную деятельность на территории Российской Федерации, представляется несколько размытым (п. 3 ст. 3 законопроекта).
Помимо этого, в законопроекте определены понятия промышленной политики и промышленной деятельности, освоения производства, внедрения результатов интеллектуальной деятельности и специального инвестиционного контракта.
Как сказано в пояснительной записке к документу, определение терминов «освоение производства» и «внедрение результатов интеллектуальной деятельности» вызвано необходимостью их единообразного применения в подзаконных актах, регламентирующих предоставление субсидий и иных мер финансовой поддержки при освоении производства или внедрении результатов интеллектуальной деятельности. К слову, именно эти определения сформулированы достаточно ясно. Например, под освоением производства Минпромторг предлагает понимать комплекс мероприятий, обеспечивающий подготовку субъекта (субъектов) промышленной деятельности к выпуску ранее не производимой им промышленной продукции, включающий отработку и проверку подготовленного технологического процесса, и овладение практическими приемами изготовления промышленной продукции со стабильными значениями показателей и в заданном объеме.
В главе 3 законопроекта «Территориальное развитие промышленности» содержатся определения индустриального парка и промышленного кластера.
Индустриальный парк — совокупность объектов промышленной инфраструктуры, предназначенных для осуществления нового промышленного производства или модернизации промышленного производства, управляемых специализированной управляющей компанией — коммерческой организацией, созданной в соответствии с законодательством РФ. Для индустриальных парков министерство планирует ввести саморегулирование.
Промышленный кластер определяется как предназначенная для осуществления промышленной деятельности часть территории субъекта РФ или муниципального образования, которая признана особой экономической зоной регионального уровня в соответствии с Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
По словам первого заместителя министра промышленности и торговли Глеба Никитина, в настоящее время «эти понятия фрагментарно упоминаются в различных законодательных актах, что не позволяет рассматривать их как элементы целостной системы». Поэтому именно их министерство стремилось отразить в законопроекте.
«Минпромторг в части реализации госпрограмм выступает инициатором создания большого количества кластеров по целому ряду подведомственных отраслей: один по авиационной тематике, два в автомобилестроении, три в судостроении и столько же в легкой промышленности, семь — в фармацевтической промышленности и медицине, в радиоэлектронной отрасли планируется увеличить количество кластеров с пяти до 20. Надеемся, что в этих кластерах будет сформировано много новых индустриальных парков и, соответственно, новых предприятий», — сказал первый замглавы Минпромторга России в своем выступлении в ходе Международного инвестиционного форума, о котором говорилось выше.
Перечень видов поддержки конкретизируют позднее
В законопроекте также разграничены полномочия правительства, федеральных, региональных и местных органов власти в области промышленной политики. Причем при определении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в законопроекте перечисляются в основном те полномочия, которые необходимы для осуществления тех мер стимулирования промышленной деятельности, которые заложены законопроектом. В пояснительной записке говорится, что данные полномочия либо в принципе отсутствуют в действующем законодательстве, либо не выявлены явным образом.
Предлагается и перечень способов стимулирования промышленной деятельности. В него входит предоставление субъектам промышленной деятельности и организациям инфраструктуры поддержки субъектов промышленной деятельности:
- финансовой, информационной и консультационной поддержки;
- поддержки в области научно-технической и инновационной деятельности;
- поддержки в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников субъектов промышленной деятельности;
- иных видов поддержки (ст. 10 законопроекта).
Законопроект не предусматривает закрытого перечня мер стимулирования промышленной деятельности, а устанавливает либо особенности применения уже существующих мер стимулирования (например, особенности предоставления субсидий), либо новые, не предусмотренные действующим законодательством меры (например, освобождение от уплаты налогов субъектов промышленной деятельности, реализующих инвестиционные проекты, включенные в утверждаемый Правительством РФ перечень).
Согласно п. 2 ст. 11 законопроекта при осуществлении финансовой поддержки субъектов промышленной деятельности в форме предоставления субсидий нормативным правовым актом могут быть установлены следующие особенности:
- предоставление субсидий как для возмещения понесенных расходов, так и для финансирования расходов субъектов промышленной деятельности, которые будут понесены после предоставления субсидий (авансовое предоставление субсидий), на основании графика финансирования;
- включение в число условий предоставления субсидий условия о достижении получателем субсидии (или иными лицами) показателей эффективности использования субсидии с возвратом суммы субсидии полностью или частично в случае недостижения соответствующих показателей;
- использование конкурсных механизмов предоставления субсидий с включением в число критериев отбора получателей субсидий показателей эффективности использования субсидий;
- предоставление субсидий в целях финансирования создания промышленной инфраструктуры, а также субсидий на освоение производства.
В случае принятия законопроекта придется также подкорректировать и налоговое законодательство, поскольку Минпромторг предлагает предусмотреть систему мер финансовой поддержки налогового характера. В частности, путем:
- установления специальных налоговых режимов или налоговых льгот промышленным кластерам и индустриальным паркам;
- освобождения от уплаты налогов субъектов промышленной деятельности, которые реализуют инвестиционные проекты, включенные в перечень, составленный правительством;
- установления налоговых льгот лицам, занимающимся финансовой арендой (лизингом) в сфере промышленной деятельности;
- установления налоговых льгот субъектам промышленной деятельности, реализующим проекты по повышению экологической безопасности промышленных производств.
Законопроект предусматривает и новую меру финансовой поддержки субъектов промышленной деятельности — предоставление займов через фонды развития отдельных отраслей промышленности.
Основной задачей таких отраслевых фондов развития промышленности будет выравнивание конкурентных условий ведения промышленной деятельности в России и за рубежом путем предоставления займов субъектам промышленной деятельности на льготных условиях (на условиях, заведомо не выгодных банкам и институтам развития).
По сути, фонды должны стать инструментом возвратного бюджетного финансирования. Решение об их создании должен будет принимать Президент РФ, учредителем фондов станет Правительство РФ, а наполняться они будут за счет средств федерального бюджета.