С 1 января 2006 года должен вступить в силу новый Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вносит серьезные изменения в существующую систему организации муниципальной власти. Закон был принят еще в 2003 году, и с тех пор не утихают споры между его сторонниками и противниками. Не так давно в Госдуме состоялись парламентские слушания.
Начнем с того, что накануне перед парламентскими слушаниями 23 депутата Госдумы внесли законопроект, в котором предлагается отсрочить реализацию 131-го Закона до 1 июля 2008 года. По их мнению, многие российские регионы просто не готовы к введению Закона в действие и его реализация может привести к разрыву сложившихся хозяйственных связей на местах и к тяжелым социально-экономическим последствиям.
Что же стоит за столь серьезными замечаниями?
От муниципальных округов к поселениям
Необходимо уточнить, что при написании 131-го Закона разработчики придерживались основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении, которую наша страна ратифицировала в 1998 году. В соответствии с ней Россия должна придерживаться европейских норм организации местного самоуправления.
Самой трудоемкой задачей в реализации Закона является перекрой существующих границ муниципальных образований.
В настоящее время в России существует 11 599 МО, из них:
1488 — районы;
591 — города;
519 — поселки городского типа;
8791 — сельские округа;
210 — сельские населенные пункты.
В результате реализации нового Закона должно возникнуть 31 298 МО, из них:
1868 — муниципальные районы;
1090 — городские поселения;
28 340 — сельские поселения и городские округа.
Таким образом, количество МО увеличивается почтив 3 раза. Именно на поселения разграничиваются существующие муниципальные районы и городские округа субъекта РФ. Причем размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения: от1000 человек — для территорий с низкой плотностью, и от 3000 человек — с высокой плотностью населения.
Цель преобразований — сделать муниципальную власть по-настоящему доступной для всех. Очередной красивый лозунг, который очень далек от российской действительности. По словам руководителей МО, в деревнях (по новому Закону — поселениях), кроме людей преклонного возраста, сейчас никто не живет.
Реформа нуждается в кадрах
По новому Закону в каждом МО, начиная с поселения, должны существовать представительные органы самоуправления, то есть парламент, исполнительные органы — местная администрация и глава муниципалитета, который избирается или назначается на должность в соответствии суставом МО. Кроме того, в каждом МО, даже с населением 1000 человек, должен быть свой контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) и своя центрально-избирательная комиссия.
Все эти органы должны быть созданы уже к 1 января2006 года в 31 300 муниципальных образованиях. Армия чиновников растет не по дням, а по часам! И тут же возникает резонный вопрос: а где взять кадры? Ведь, по словам депутатов, в российском бюджете нет статьи расходов на подготовку и переподготовку муниципальных служащих. Финансированием и продвижением этих проектов занимаются европейские и американские общественные фонды. Насколько близки они к российским реалиям и чьи интересы преследуют в глубинке?
Что говорят социологи
Игорь Задорин, генеральный директор исследовательской группы «Циркон», проводившей социологические исследования, сделал следующие выводы: «Все плачут по поводу предстоящих муниципальных выборов: где взять толковые кадры, кого выбирать? На самом деле все прекрасно понимают, что бюджеты будут пропиты в ближайшие полгода, что населенные пункты просто перестанут существовать. И при всем этом мы продолжаем себя вести в лучших традициях экономического рационализма начала 90-х годов».
Власть ошибочно считает, что незнание и непонимание законов — это исключительно проблема населения. В результате такой политики половина нововведений не будет выполняться, при этом апелляция будет весьма в протестной форме. Большинство переданных полномочий не воспримутся на местном уровне. Это абсолютная убежденность, подтвержденная уже имеющимся опытом реализации Закона.
Проблема заключается в том, что модели социального поведения складываются годами, это длительный процесс, за полгода изменить поведение людей не получится. По меньшей мере реформа должна сопровождаться пропагандой проводимых идей, демонстрацией социальных норм поведения. Абсолютно ничего этого нет.
Что беспокоит местную власть
В ходе реализации пресловутого 122-го Закона в полномочия муниципалитетов были переданы учреждения образования, здравоохранения, культуры, ЖКХ. Если сейчас эти вопросы более или менее контролируются на региональном уровне, то по 131-му Закону они делегируются на уровень поселений. В их органах местного самоуправления встает вопрос о принятии собственного бюджета. И вот тут начинаются практически неразрешимые трудности. Расходных полномочий получается хоть отбавляй, а доходных поступлений недостаточно для выполнения требуемых функций. Каким же образом сформировать муниципальный бюджет?
В соответствии со ст. 55 в бюджет поступают доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов. При этом их ставки определяются законами соответствующих уровней. К местным налогам отнесены только налог на имущество и земельный налог.
По словам заместителя министра финансов А. Силуанова, все налоговые поступления распределяются между центром и регионам и приблизительно в пропорции 50 на 50, а из консолидированного бюджета субъекта РФ только 30% уйдет в бюджеты муниципалитетов.
Как отмечает мэр Новосибирска В. Городецкий: «Муниципалитеты становятся, по сути, иждивенцами субъектов Федерации, так как вместо налогов получают дотации из вышестоящих бюджетов. А значит, у них нет стимула развивать экономику города, его научно промышленный потенциал».
Показателен здесь п. 1ст. 55 131-го Закона, в котором доходы местного бюджета предлагается пополнять «средствами самообложения граждан». Под ними понимаются «разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения». Если к ним относится функционирование школ, больниц, библиотек, пожарной службы и т.д., а бюджетное финансирование осуществляется очень скудно, то «самообложения граждан» явно не хватит для работы этих учреждений. И что мы получим в начале следующего года? Закрытые школы и больницы, нерабочее состояние ЖКХ и муниципального транспорта при «полном комплекте» административных органов МО. Это мнение разделяют большинство руководителей нынешних МО.
Кроме вышеперечисленных, существует еще проблема трудовой миграции, когда люди живут на одной территории, а работают на другой. Например, Москва и Московская область. В данном случае область не получает налоговых отчислений с большого количества своих жителей, работающих в Москве, соответственно доходная часть ее бюджета теряет немалые средства. Это действительно проблема, так как вся производственная инфраструктура в России сконцентрирована в городах, а огромные площади сельхозугодий в настоящий момент не работают.
Без комментариев
Из выступления помощника Президента И. Шувалова, курирующего реформу местного самоуправления, в Госдуме:
«Будет или нет муниципальная реформа, вопрос так не стоит. Я прошу всех помнить, что основу внутренней и внешней политики определяет Президент. Муниципальная реформа — это одна из глобальных реформ, которая относится к внутриполитическим реформам. Поэтому у нас у всех есть четкие указания, что муниципальную реформу нужно продвигать.
Нужно внести такие поправки в законопроект, которые бы не меняли его концептуально, но давали бы возможность в полном объеме с 1 января 2006 года применить его на всей территории РФ.
Во всех субъектах РФ, во всех муниципальных образованиях не будет хватать средств для обеспечения возложенных на них полномочий. Это данность, и над этим надо работать.
По поводу введения минимальных социальных стандартов по стране. В тех регионах, где больше бюджетных доходов, все муниципальные услуги будут оказываться лучше, чем в более бедных регионах. Но в этом и есть смысл федеративного государства, который состоит в конкуренции между муниципальными образованиями. Граждане должны мигрировать из одного муниципалитета в другой, из одного субъекта РФ в другой, и субъекты должны бороться за этих граждан. Это экономическая данность, которую изменить фактически невозможно. Мы исходим из идеологического убеждения, что государственная власть будет только тогда сильной, когда существует местное самоуправление!»