Высший арбитражный суд РФ подводит итоги рассмотрения споров о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. На заседании Президиума ВАС РФ был рассмотрен проект обзора соответствующей судебной практики.
Прежде чем перейти к рассмотрению проекта обзора, отметим, что в силу ст. 16 и 1069 ГК РФ требование о возмещении вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, предъявляется к Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. В качестве представителя публично-правового образования в суде выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета в зависимости от подведомственной принадлежности (п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ). За незаконные действия сотрудника таможни от имени РФ главным распорядителем признается ФТС России, налогового инспектора — ФНС России.
Ошибочное указание в иске органа, не являющегося главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. При подготовке дела к судебному разбирательству суд самостоятельно должен выяснить, какой орган является главным распорядителем, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства (п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ»).
В настоящее время иски о возмещении вреда подают в арбитражный суд по месту нахождения публично-правового образования. Высшие арбитры предлагают передать их на рассмотрение арбитражным судам по месту нахождения органа, причинившего вред, или органа, должностным лицом которого причинен вред. Такие мотивы понятны: все споры с территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств рассматривает московский арбитражный суд, что повышает нагрузку на него, а для истцов из глубинки не очень удобно (п. 2 проекта обзора).
Кто причинитель вреда
За некоторые правонарушения (в частности, недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств — ст. 16.2 КоАП РФ) таможенные органы вправе в рамках административного производства временно изъять товар. Это право им предоставлено ст. 27.10 КоАП РФ.
Обычно изъятый товар передается на хранение третьему лицу на основании договора хранения. Ответственность за утрату, недостачу или повреждение товара хранитель несет перед поклажедателем, то есть таможенным органом (ст. 901 ГК РФ). Но кому предъявлять требования о возмещении вреда, причиненного в связи с ненадлежащим хранением товара, — Российской Федерации в лице таможенного органа или хранителю?
Высшие арбитры полагают, что требования предъявляются к Российской Федерации, поскольку обязанность по возврату товара в надлежащем состоянии лежит именно на таможенном органе (п. 10 проекта обзора). При этом правомерность изъятия товара в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении не освобождает таможенный орган от обязанности обеспечить его надлежащее хранение.
Несмотря на разъяснение в п. 10 проекта обзора в отношении только таможенных органов, это касается всех госорганов, имеющих право на изъятие товара, в частности Генпрокуратуры, МВД России, Службы судебных приставов.
Арбитражные суды удовлетворяют исковые требования потерпевших к госорганам, изъявшим товар (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 08.12.2008 № Ф08-7321/2008, Волго-Вятского округа от 26.01.2007 № А82-8585/2005-4). Наглядный пример — дело ЗАО «Центр-Сувенир», у которого в рамках уголовного дела прокуратура изъяла в качестве вещественных доказательств коробки с пиротехническими изделиями. Они были помещены на хранение в учреждение Минобороны России и частично утеряны. Суды всех инстанций отказали в удовлетворении иска, предъявленного к Генпрокуратуре. Отменяя их, Президиум ВАС РФ (постановление от 09.07.2009 № 2183/09) отметил, что предмет спора — стоимость реально утраченного имущества, которое подлежало возврату обществу. Органом, уполномоченным на хранение и ответственным за сохранность имущества, в этом случае является прокуратура.
Несколько по-иному предъявляется требование о возмещении вреда, если он причинен при исполнении признанного впоследствии незаконным предписания органа местного самоуправления на демонтаж рекламной конструкции. В пункте 13 проекта обзора ВАС РФ указал, что расходы на ее установку на прежнее место, транспортировку, а также дополнительные расходы на размещение рекламы взыскиваются на основании ст. 1069 ГК РФ с муниципалитета, а расходы на ремонт и ограждения земельного участка — на основании ст. 1064 ГК РФ с предприятия, непосредственно производившего ее демонтаж.
Как быть, если вред причинен несколькими лицами, одно из которых должностное лицо госоргана (например, при незаконном внесении налоговым инспектором сведений в ЕГРЮЛ)? Ответ дан в п. 15 проекта обзора. Судьи полагают, что потерпевший вправе предъявить требование в полном объеме к Российской Федерации в лице налогового органа, ссылаясь на положения ст. 1080 ГК РФ. Самое главное — установить совместный характер действий, в результате которых был причинен вред.
Сначала оспаривать ненормативный акт?
В абзаце 2 ст. 13 ГК РФ сказано: если суд признает ненормативный акт государственного (муниципального) органа недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Поэтому, прежде чем предъявлять требование о возмещении вреда, причиненного изданием ненормативного акта, необходимо его оспорить в порядке главы 24 АПК РФ.
Вместе с тем в ст. 16 и 1069 ГК РФ указано, что защита нарушенного права осуществляется путем предъявления требования к РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию о возмещения вреда, причиненного в результате издания такого акта. При этом они не ставят право его предъявления в зависимость от необходимости оспаривания самого акта. Следовательно, требовать возмещения вреда можно и без подачи иска о признании ненормативного акта не соответствующим законодательству. Причем это не означает, что арбитражный суд не должен оценивать его законность. К такому выводу пришел ВАС РФ в п. 3 проекта обзора.